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要中國,還是印度?尼泊爾選舉結果牽動南亞局勢

2017年底的尼泊爾大選,由新左派聯盟勝出。這或許將使這喜瑪拉雅山間的小國離印度遠一些、靠中國近一些,事實上,自2015年以來,不少尼泊爾選民便對印度抱持疑問...


一名女孩在加德滿都街上揮舞尼泊爾國會旗幟,今年底尼泊爾舉行有史以來最大的民主選舉,結果顯示親中國的「新左派聯盟」大勝。 攝:Narayan Maharjan/NurPhoto via Getty Images
一名女孩在加德滿都街上揮舞尼泊爾國會旗幟,今年底尼泊爾舉行有史以來最大的民主選舉,結果顯示親中國的「新左派聯盟」大勝。 攝:Narayan Maharjan/NurPhoto via Getty Images

喜馬拉雅山上的小國,尼泊爾,因其地理位置,而在政治、經濟與社會各層面不可避免地受到印度與中國的影響。兩大強權夾縫中生存的尼泊爾,注定在親中與親印之間反覆搖擺,如何在中印關係長期不睦的戰略格局下維持平衡,是尼泊爾一直以來的重要課題。

2017年底,尼泊爾舉行有史以來最大的民主選舉,分別在11月26日和12月7日進行兩階段投票。選舉結果顯示,親中國的「新左派聯盟」大勝,在聯邦議會和省級議會中拿下三分之二的多數席次,原總理夏爾馬·奧利(K. P. Sharma Oli)領導的共產黨可望成為下屆總理。然而,由於奧利過往執政時親中、反印的立場鮮明,預料尼泊爾往後將靠攏中國,以減少過往對印度的高度依賴。

新左派聯盟來勢洶洶 反印情緒發酵

尼泊爾此次大選普遍被外界視為是「要中國?還是要印度?」的信任投票。尼泊爾為全世界最年輕的民主國家之一,直到2008年,議會方廢除君主制,改為民主共和制。此後,尼泊爾政壇便由尼泊爾國民大會黨(Nepali National Congress, NC)、尼泊爾共產黨聯合馬列(United Marxist Leninist, UML)與尼泊爾共產黨毛派(Maoist United Center, Maoist)輪流執政。

隨著大選結果出爐,也意味著這場在喜馬拉雅山上的「龍(中國)象(印度)之爭」,似乎目前是中國略勝一籌。

基本上,尼泊爾國民大會黨較親印度,而尼泊爾共產黨(聯合馬列與毛派)較親中國。後者差異在於,聯合馬列為體制內溫和左派,毛派則是體制外激進左派,隨著大選結果出爐,也意味著這場在喜馬拉雅山上的「龍(中國)象(印度)之爭」,似乎目前是中國略勝一籌。

事實上,尼泊爾是南亞地區唯一和印度有開放邊界安排的國家。換言之,兩國人民與貨物可以自由往來,並在對方境內置產與經商。由於尼泊爾位處在喜馬拉雅山南向山麓,使其對外貿易先天上較依賴南方的印度,而非北方高聳山岳阻隔的中國。除了經濟之外,尼泊爾也是印度以外唯一以印度教為主要宗教信仰的國家,故尼印在社會文化上的交流非常密切。

雖然尼印關係有許多先天上的優勢,但尼泊爾國內動盪的政局、山地與平原的族群矛盾與跨境水資源分配等問題,讓尼印關係的一手好牌逐漸打壞。尼泊爾共產黨便是因為上述種種矛盾,催化民眾的「反印度」情緒,進而取得進駐加德滿都的門票。

尼泊爾共產黨成員正在參加為第二輪大選而舉辦的群眾大會,此次大選普遍被外界視為是「要中國?還是要印度?」的信任投票。

尼泊爾共產黨成員正在參加為第二輪大選而舉辦的群眾大會,此次大選普遍被外界視為是「要中國?還是要印度?」的信任投票。 攝:Narendra Shrestha/EPA

在此次競選過程中,是由尼泊爾共產黨整合後的新左派聯盟獲勝。其致勝關鍵有二:第一,主張將尼泊爾的繁榮與發展列為優先選項,強調國家穩定對經濟成長與發展基礎建設的重要性;同時,也強調更公平的經濟分配。

第二,訴諸「反印度」民族主義情緒,指控印度長期干涉尼泊爾政局。新左派聯盟有個具體的例子可以論證這項指控:2015年9月,印度不滿尼泊爾新憲法中的部分條款,即對尼泊爾實施經濟封鎖,重創尼泊爾因地震後便孱弱的經濟,進而引起當地民眾的反印情緒。尼泊爾共產黨抓住這一點,進一步批評國民大會黨在當年危機中沒有捍衛尼泊爾的權益,指控國民大會黨背後有印度撐腰。

印度為何要對尼泊爾實施經濟封鎖?一切要從尼泊爾2015年通過的新憲法開始說起。

從未自地震中復甦 「新憲危機」與印度的經濟封鎖

2015年4月,尼泊爾發生有史以來最嚴重的大地震,重創尼泊爾,連首都加德滿都也災情慘重,近9,000人因此喪失生命,數十萬間房屋倒塌。同年9月,尼泊爾通過耗費數年終於協商完成的新憲法。然而,印度認為該憲法並未保障與平等對待尼國境內的少數民族,尤其是南部平原地區與印度關係緊密的馬德西族(Madhesi)。這些少數民族認為新憲法刻意稀釋其權益與影響力,遂在新憲法公布之後開始暴動並爆發流血衝突。由於這些衝突爆發在尼印交界的關口,因而引發印度當局的高度關注。

接著,印度以「尼印邊界安全情勢緊張」為由,收緊兩國關口的檢查,刻意不放行運送燃油與生活日常用品(如藥品、建築材料等)的卡車通關,造成嚴重依賴印度補給的尼泊爾立刻面臨能源與民生用品短缺的危機,成千上萬在地震中失去家園的人只能住在寒冷的鐵皮棚裡。在安全情勢緊張為由的背後,外界普遍深信,這是印度對於尼泊爾逐漸靠攏中國的懲罰。

須先知道的是,尼泊爾長期在經貿上高度依賴印度。印度不僅是尼泊爾最大的進口國,也是最大的貿易夥伴,遠遠超過排名第二的中國。根據統計,2016年尼印的貿易總額約49億美元,約佔尼泊爾當年度貿易總額(約72億美元)的三分之二(67.6%)。而同年度,尼中的貿易總額約8億美元,佔比約12.2%,遠不及於印度。若從近六年的變化看來,從2011年起,尼泊爾對印度的經貿依賴度均在65%上下徘徊,而對中國的經貿依賴度則在10%上下。

尼泊爾對中國與印度的經貿概況。

尼泊爾對中國與印度的經貿概況。資料提供:李明勳(整理自ITC Trade Map)設計:Tseng Lee/端傳媒設計部

若從商品來看,尼泊爾2016年從印度進口前六大產品與占比依序是石油(16.8%)、車輛(16.3%)、鋼鐵(11.2%)、機械設備(8.1%)、穀物(6.3%)、醫藥品(4.1%)。從2009年到2016年,石油一直是尼泊爾從印度進口產品上的最大宗。但從下圖可以看見,2015年石油進口金額如自由落體般地墜落,從2014年約14億美元跌至2015年約8億美元,此時間點剛好就是印度對尼泊爾施加經濟封鎖的時間。除了石油之外,其他主要進口品在2015年均些微下滑。

尼泊爾從印度進口的前六大產品。

尼泊爾從印度進口的前六大產品。資料提供:李明勳(整理自ITC Trade Map)設計:Tseng Lee/端傳媒設計部

尼泊爾民眾對印度感到憤怒與不安,紛紛在推特上發#Backoffindia(印度退後)的標籤,要印度不要干涉尼泊爾內政。

事實上,當時尼泊爾仍未完全從年初的大地震中復甦,隨即而來的經濟封鎖所導致的能源危機,反而讓孱弱不堪的經濟更加雪上加霜。面對此番嚴峻情勢,尼泊爾民眾對印度感到憤怒與不安,紛紛在推特上發起#Backoffindia(印度退後)的標籤,要印度不要干涉尼泊爾內政。尼泊爾工業部部長馬哈什(Mahesh Basnet)更砲轟印度這是「非正式的經濟制裁」。最後,尼泊爾總理在新憲危機中因無法取得朝野共識而下台,並在後續大舉中輸給親中的奧利。從後續發展來看,雖然印度透過經濟封鎖換掉自己不喜歡的總理,卻讓更加反印的奧利上台,可謂得不償失。

讓尼印關係更加雪上加霜的,是2017年底大選甫結束,尼印之間最大的邊境口岸-比爾甘傑-拉克奧爾(Birgunj-Raxaul)口岸爆發的邊境封鎖危機。邊境附近的印度居民以水泥貿易危害健康為由,於12月25日開始封鎖尼印邊境來往運輸的車輛。比爾甘傑-拉克奧爾口岸是印度向尼泊爾進行資本與原料輸出的橋頭堡,對於高度仰賴印度能源與物資需求補給的尼泊爾而言非常重要,外界普遍將此次危機視為印度對於尼泊爾親中派勝利的懲罰。這讓人產生似曾相似的既視感:從2015年到2017年,印度愈是想鞏固自己的「前院」,就愈是把尼泊爾推向中國的懷抱。

尼中水壩案敗部復活?恐敲響對印警鐘

順著這一波反印情緒上台的新左派聯盟,預料將在外交上轉向中國,尋求更多中國的奧援,來緩解對印度的不對稱依賴。中國目前是尼泊爾第二大貿易夥伴、第二大進口國,雖然經貿依賴度和進口金額遠不及印度,但仍呈現緩慢上升的趨勢,中國與尼泊爾之間的經貿互動,無疑在逐漸升溫。

測試尼中關係是否回溫的試金石,即是尼中水壩案。奧利過去擔任總理時,曾簽署尼中水壩合約,由中國葛洲壩集團出資興建在布達甘達基河(Budhi Gandaki River)中西部地區的水力發電站,造價約25億美元。但在2017年11月被現任總理德烏帕(Sher Bahadur Deuba)以合約有瑕疵為由,取消這項合作開發案,外界普遍將此視為中國一帶一路計畫在南亞地區的重大挫敗。

然而,此說法可能言之過早。因為親中的新左派聯盟在競選期間喊出,一旦上台,就會恢復尼中水壩案,並大舉開放中資進入,協助尼泊爾發展經濟與基礎建設。大選結果如今花落新左派聯盟,是否將兌現選舉承諾重啟水壩案,將是往後尼中關係的一大看點。

尼中水壩案若重啟,不僅意味著尼泊爾將在南亞地區繼巴基斯坦、斯里蘭卡和馬爾地夫之後,成為一帶一路的馬前卒,也意味著印度將進一步失去尼泊爾。由於尼泊爾向來被印度視為其「前院」,自然不樂見尼泊爾向中國靠攏。從2015年到2017年,每一次的經濟封鎖,均大致反映了印度對尼泊爾逐漸靠向中國的焦慮與不安。

曾於2016年擔任總理的奧利,執政期間親中立場明顯。2016年3月,奧利訪中,正式表示支持中國的一帶一路,同意對接各自的發展戰略,並制訂雙邊合作計畫;2017年4月,尼中兩國正式簽署《一帶一路合作備忘錄》與《關於建設中尼跨境經濟合作區諒解備忘錄》,進一步為雙邊合作加溫。

事實上,中國的一帶一路在南亞地區有許多規劃,例如已被奉為一帶一路旗艦計畫的「中巴經濟走廊」,以及試圖串連中國雲南、緬甸、孟加拉和印度的「孟中印緬經濟走廊」。此外,中國也企圖購買一些具有戰略價值的港口,目前已獲得巴基斯坦瓜達爾港(Gwadar Port)與斯里蘭卡漢班托塔港(Hambantota port)的經營權。2017年11月,中國也與馬爾地夫締結自由貿易協定(FTA),這是馬爾地夫對外第一個國家別的自由貿易協定,馬爾地夫「第一次」即給了中國,而非印度,態度至為明瞭。

一帶一路在尼泊爾的規劃,則是「中尼印經濟走廊」。2015年4月,尼泊爾大地震期間,中國協助印度災後重建;同時,中國提出「中尼印經走廊」的構想。2016年3月,奧利訪中期間,中國表示尼泊爾可以成為中國和印度之間的友誼橋樑與樞紐。2017年5月16日,中國也接受尼泊爾基礎建設與交通部長Ramesh Lekhak建議,開始興建聯結尼泊爾與中國邊境的道路與鐵路。

中國與尼泊爾邊境鐵路示意圖

中國與尼泊爾邊境鐵路示意圖資料提供:李明勳;圖:Tseng Lee

由於印度傳統上將南亞與印度洋視為自己的勢力範圍,不容他國染指,故中國的一帶一路在南亞地區步步進逼、攻城掠地,自然引起印度的高度緊張。在2017年5月一帶一路國際合作高峰論壇前夕,印度發表正式聲明,以中巴經濟走廊侵犯印度主權為由,拒絕加入一帶一路計畫。接著,印度與同樣對一帶一路抱持戒心的日本,共同推動從印度洋到太平洋的「自由走廊」(Freedom Corridor),作為對一帶一路的反制。總體來說,一帶一路在南亞地區的規劃凡涉及到印度,均窒礙難行。例如孟中印緬經濟走廊與中尼印經濟走廊均因印度對於一帶一路的抗拒態度,而使其發展不如預期。

尼泊爾會是下一個斯里蘭卡嗎?

尼泊爾近期發展軌跡,讓人想起另一個南亞國家,斯里蘭卡。斯里蘭卡於2009年結束自1983年以來與北部塔米爾之虎(Liberation Tigers of Tamil Eelam, LTTE)的內戰。在內戰期間,由於印度多次出手干涉,引起斯里蘭卡當局的不滿,2005年新上任的拉賈帕克薩(Mahinda Rajapaksa)轉而靠攏中國,並獲得中國大量的經濟與軍事援助,緩解對印度的過度依賴。

在長達十年的親中政策存續期間(2005~2015),拉賈帕克薩幾乎事事附和中國,包括一帶一路計畫,斯國首都可倫坡的港口城計畫(Colombo Harbour City Project)與斯國南部的漢班托塔港均有中國參與。據估計,中國對斯國的貸款已高達40億美元,然而,這些貸款利息並不算低,部份項目利息甚至超過6%。最後,斯國因無力償還這些債務,而陷入龐大對中外債的泥淖。

2015年打著「反中」旗幟上台的斯里塞納(Maithripala Sirisena)雖然立刻暫停與中國合作的可倫坡港口城計畫,然龐大對中外債的壓力使斯里蘭卡最後仍被迫向中國的經濟戰略臣服,再度重啟港口城。接著,斯里蘭卡也將漢班托塔港及其附近土地租借給中國,租期長達99年;同年,中國以11.2億美元取得該港口70%的股權。

中國反其道而行,不太以這些評估指標為依歸,反而較從自身戰略出發,決定是否核貸。

這些舉措引起當地反彈聲浪,有人痛批是「割地賠款」、「喪權辱國」,變相讓斯里蘭卡成為中國的殖民地,但斯國政府仍在今(2017)年12月9日正式將漢班托塔港的經營權移交給中國招商局集團。

誠如前述,中國提供的貸款並不是那麼優惠,相比於世界銀行、亞洲開發銀行(ADB)或日本的政府開發援助(ODA)的低利息,中國貸款利息相對高昂。那為什麼斯里蘭卡與尼泊爾這些國家仍願意接受中國貸款?

隨著中國對尼泊爾的投資與貸款漸增,尼泊爾會不會也如斯里蘭卡般,掉入對中外債的陷阱呢?

隨著中國對尼泊爾的投資與貸款漸增,尼泊爾會不會也如斯里蘭卡般,掉入對中外債的陷阱呢?攝:Metin Aktas/Anadolu Agency/Getty Images

一個常見的情形,是雙方高層的利益輸送,也就是飽受外界批判的貪汙與利益分贓;二來是其他關係人不願意貸款給這些國家,不願承擔相對較高的風險。原則上,相關國際組織或國家在核准相關國際貸款案時,均有一套評估指標,先行審慎評估該國的政治與安全風險,以及未來的還款能力,再決定是否提供貸款。但中國反其道而行,不太以這些評估指標為依歸,反而較從自身戰略出發,決定是否核貸。反正,這些國家即便不接受中國貸款,也不會有其他機構或國家願意提供貸款,因為他們不願承擔這些風險。最後,這些高風險國家只能接受中國貸款,別無他法,也難以拒絕。

這兩者的命運看來或許有些相似:尼泊爾也在2006年結束與共產黨毛派之間的內戰,同意共組政府、分享權力來換取毛派走入體制內運作。此後,尼泊爾也在親中與親印之間來回擺盪。接著下一步,隨著中國對尼泊爾的投資與貸款漸增,尼泊爾會不會也如斯里蘭卡般,掉入對中外債的陷阱呢?這尚未能確定,但不能說全無風險。根據中國外交部統計,截至2016年10月,中國在尼國累計簽訂承包工程與勞務合作契約金額34.67億美元,完成營業金額26.81億美元。

總的來說,尼泊爾這個喜馬拉雅山上的小國,因其地理位置而使其注定在親印與親中之間來回擺盪,多年來尼泊爾政治生態早已驗證此一宿命。雖然隨著新左派聯盟的勝利,似乎也預告著尼泊爾將轉向中國,但經濟仍高度依賴印度的尼泊爾,似乎也不太可能與印度完全分手。或許應該說,尼泊爾期盼逐漸減少對印度的過度依賴,藉以強化自身的主體性。然而,如何在中印之間達成平衡,也小心避免落入類似斯里蘭卡的外債陷阱,將是尼泊爾當前的重要課題。

(作者為中華經濟研究院台灣東協研究中心輔佐研究員。本文為作者個人立場,不代表研究中心立場。)

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