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陳永政:立法會修改議事規則之後——想想如何「廢物利用」

就算真的完全不能拉布,立法會完全失去制度上直接制衡政府的權力,剩下的功能仍是重要的間接抗爭資源……


香港立法會修改議事規則一役,可算是香港穩步沉淪的里程碑,不但為「多數人暴政」奠下制度基礎,並鼓勵「只要有力量就不必講道理」的政治文化。 攝:林振東/端傳媒
香港立法會修改議事規則一役,可算是香港穩步沉淪的里程碑,不但為「多數人暴政」奠下制度基礎,並鼓勵「只要有力量就不必講道理」的政治文化。 攝:林振東/端傳媒

香港立法會修改議事規則一役,雖不讓人意外,但亦可算是香港穩步沉淪的里程碑。今次民主陣營的確輸得很慘,這不只是因為他們制衡政府的力量進一步被削弱,更是因為香港作為一個政治社群,再向「恃力不講理」的政治邁進一步。建制派透過修改議事規則杜絕「拉布」(Filibuster,冗長辯論),即使他日香港成功民主化,這亦會為「多數人暴政」奠下制度基礎,並鼓勵「只要有力量就不必講道理」的政治文化。這次修改對香港傷害之深遠,一時間實難以盡知,但香港民主化本就遙遙無期,反而馬上可見的傷害,已足夠我們反思。(註一)

建制派的偷襲

首先,建制派以偷襲方式快速修改議事規則,是對香港整個政治社群的侮辱。「拉布應否存續」這問題在香港爭議已久,上一次選舉中,建制派以「反拉布」為主要政綱全力攻擊民主陣營,而民主陣營亦明言會繼續議會抗爭,最後香港市民仍然選出民主陣營為直選議席多數。換言之,「拉布」作為制度上容許的政治手段,已經得到香港法例容許下,最大程度的正式民意授權;即使目前民調上反對拉布的聲音佔優,亦不能取代直接選舉的授權,因為民調本身受限於抽樣調查及研究方法,統計上始終會有誤差,而且難以準確反映出受訪者有的是強烈意見,還是其實雖有意見但不太在意。因此要得到正式政治授權,一個社群始終要定期舉行「選舉」,而不可只是定期舉行「民調」。除非選舉後出現非常明顯而重大的變數,否則單一民調的代表性實不可與正式選舉相提並論。

其實如果法例容許,公投是就單一議題獲得明確授權的最佳方法,但限於香港政制,直選已是對「拉布」或「反拉布」的最大程度的正式民意授權。如今建制派有足夠票數突襲,純粹是因為有六名民主陣營議員,在無香港市民授權下,被政府取消資格(DQ)。姑勿論DQ合理與否,民主陣營在立法會地區直選分組的確是被不民主的方式,由多數變成少數,而建制派在補選前偷襲,就是將香港全體市民的政治授權結果一舉推翻。由於直選制度這「政治授權」已是最接近體現香港政治社群整體意志之處,建制派的偷襲不但是對所有投票給民主陣營的選民的不尊重,更是對整個政治社群的侮辱。

而且,建制派亦選擇了以最差的方式修改議事規則限制拉布——擴大主席的隨意權力。限制拉布有很多方法,比較合理的,是設立程序,讓民選議員以表決終止辯論。為了保護少數派權益,50%的表決門檻一般並不足夠,如美國參議院便需要60%參議員支持才能終止辯論。這種安排有利鼓勵多數派尋求共識與合作。因為多數派只要爭取多幾個溫和的少數派議員支持,就能終止拉布,而極端分子單靠自己一般不會夠人數繼續拉布。若認為這也不夠快,簡單多數決仍屬較好做法,起碼全體民選議員要負起結束或繼續拉布的責任,亦必須經過辯論闡釋理據。這一方面迫使議員爭取選民支持,相對地亦讓選民有空間向議員施壓。換言之,「表決以限制拉布」是比較合乎民主及講道理的做法。

然而建制派的做法,是讓主席擁有更大權力,可以不批准修訂,不批准提出「中止待續辯論」,所有決定都讓主席隨意作出。這「剪布」過程不需議員辯論,不需面對公眾壓力,民主陣營被忽略固不在言,理論上甚至不用向整個建制派負責,而只需理會建制派中選出主席的多數派。這已說不上是「制度」,而是「人治」的隨意權力了。

除了擴大主席權力外,為了防止民主派透過點算法定人數拖延表決,這次修訂已將立法會「全體委員會」舉行會議的最低人數由全體議員的二分之一(即35人),大幅降至20人。然而這明顯與《基本法》相抵觸。《基本法》75條明文規定:「香港特別行政區立法會舉行會議的法定人數為不少於全體議員的二分之一。」要將這明白清楚的條文說成是由全體議員組成的「全體委員會」工作性質並不同於「大會」,所以會議「法定人數」可以少於「二分之一」,可以肯定必受司法覆核挑戰。然而,由於《基本法》最終解釋權握在全國人民代表大會手中,萬一政府為了確保能有效制止拉布而提請釋法,又或北京政府「善意」地再次主動為香港釋法,則勢必造成另一次衝擊一國兩制信心的憲政危機。既然限制拉布的做法不止一種,建制派的做法實在得不償失,不必要地陷香港於危機之中。

立法會全體委員會

當法案獲得二讀通過後,立法會全體議員便會在委員會審議階段以「全體委員會‍」名義,審議法案各條文,並在委員會同意下作出修正。法案不論是否有所修正,經全體委員會通過後,便會向立法會作出報告,以便立法會「大會」考慮是否支持進行三讀並通過法案。恢復二讀辯論和三讀(若法案獲得二讀通過)通常會在同一次立法會會議進行。(資料來源:立法會網站)

議會失去拉布能力,很可能會令香港的政治更形腐化。支持修改議事規則的市民希望杜絕拉布以提高施政效率,但這無疑是緣木求魚,甚至背道而馳。「拉布」與「限制拉布」,在各民主國家都有先例,但「拉布」的重要性在香港實在遠超其他正常民主國家。正常的民主制度,政治受選舉制衡,官員及議會都要顧慮選舉及民意支持,過於不合理及腐化的做法必遭反制,因此即使議會限制拉布,社會仍有其他制止政治腐敗的手段和機制。

然而,香港不是民主政體。特首由小圈子選舉產生,政府官員不出於選舉;立法會一半議席由利益團體產生,剩下一半的直選議員權力極受限制,所提出的議案,根據《基本法》,不可影響政治府運作、不可改動政府架構、不可涉及運用政府財政,簡單而言,就是幾近無法制衡政府。在這種體制下,當權者幾乎不受其他外力制衡,拉布已是正式制度上僅餘稍為有效的制衡手段。如果這次修改議事規則真的成功杜絕拉布,表決是加快了,但腐化亦很可能隨之加快:利益輸送、基建超支撥款、削弱勞工權益政策都可能被快快地通過……快是快了,但何來效率?

無聲的陣地戰爭

話雖如此,從另一角度看之,議會仍是制衡政權的重要陣地。立法會制度上的權力被修改議事規則進一步削弱,的確令議會抗爭變得更為困難,但是否真的完全失效,則仍需觀察這次修改規則效果上有多全面地消除少數派的反抗手段。建制派改了的,只是已知的拉布方法,但議會規則本身非常複雜,是否真的再無任何抗爭空間,真的要再努力尋找一下才能定論,畢竟在十多年前,並未有議員想到以不停發問來拉布;在曾鈺成以主席權力剪布後,泛民才開始大量使用點人數導致流會的方法施壓。修改規則後,民主陣能否找到新的抗爭空間,雖然非常不樂觀,但亦無人能立刻下定論。未來數月,民主陣營大概只能靜靜地做研究、默默地找空間,等待補選,到重奪直選議席半數,再試看能否開發出新策略。

就算真的完全不能拉布,立法會完全失去制度上直接制衡政府的權力,剩下的功能仍是重要的間接抗爭資源:相比一般市民,立法會議員仍有不少有助推動抗爭的優勢,例如他們較能約見官員,向政府要求政策文件,列席閉門會議,質詢官員,通過傳媒向市民傳遞訊息,掌握較多、較實時的政局資訊。無論如何,立法會議席都是民主陣營的重要陣地,即使是「垃圾會」,在抗爭資源嚴重匱乏的當下,廢物利用仍有其必要。

拉布已是正式制度上僅餘稍為有效的制衡手段,如果這次修改議事規則真的成功杜絕拉布,表決是加快了,但腐化亦很可能隨之加快。

陳永政:拉布已是正式制度上僅餘稍為有效的制衡手段,如果這次修改議事規則真的成功杜絕拉布,表決是加快了,但腐化亦很可能隨之加快。攝:林振東/端傳媒

立法會的確再無可能單靠實權成為有效的抗爭平台,但現實是香港根本就再無單一有效的抗爭平台。不過,無平台絕不等同無空間。正因為傳統正式渠道接近完全失效,民主陣營更有必要留心一些一直被忽略的渠道,並開拓新的平台。短期內,浩浩蕩蕩的大型街頭抗爭既難出現,亦不足夠制衡政權,更重要的將是一場無聲的陣地戰爭。建制勢力在香港的公權力上已固若金湯,但他們在未奪取所有重要位置之前,絕不會停下來。民主陣營並無餘暇去先想一套「很有希望的萬全之策」才有所行動(雖然一定要開始想)。民主派必須盡量取得更多有影響力的位置,如果最有影響力的位置已成建制力量的囊中物,就爭取其次的席位——對方取了大學校長之位,民主陣營就加入教職員工會;阻不了對方當主席,都要成為委員列席。

十年內看不見將來,就先做好一步之前、手觸所及的事。寸土必爭不是要自我安慰,而是要蓄積和保存力量,越多越好。因為目前形勢無法讓香港社會以公權力制衡政權,民主陣營能做的就是不斷建立網絡,開拓陣地,最大限度地守護公義。

(陳永政,旅星香港學者,耶魯—新加坡國大學院(Yale-NUS College)助理教授)

註一:不應粗暴「剪布」的詳細理由,已載於前文《以民主之名拉布》,於此不贅。

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