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張育軒:承認以色列首都耶路撒冷,特朗普中東政策的自我拆台

從美國角度來說,特朗普的自我拆台除了窒礙了和平進程,也攪亂了美國與阿拉伯盟國的關係。


2017年12月8日,印尼數百人抗議美國總統特朗普承認耶路撒冷為以色列首都的決定。 攝:Heri Juanda /AP
2017年12月8日,印尼數百人抗議美國總統特朗普承認耶路撒冷為以色列首都的決定。 攝:Heri Juanda /AP

12月6日,美國總統特朗普(川普)在白宮發表演說,宣布「承認以色列首都為耶路撒冷」,並表示將美國大使館從特拉維夫遷往耶路撒冷。實際上,前幾天就傳出消息特朗普將作此決定,引起阿拉伯國家、歐盟等世界各國齊聲反對。特朗普此舉並非無中生有,去年選舉期間,特朗普就開出選舉支票,承諾當選後會承認以色列首都為耶路撒冷,並遷移使館,只是在上任之後,他聲稱「要給和平進程一個機會」,故此簽署延遲搬遷了一次。

而這整週圍繞在「承認耶路撒冷為以色列首都」的風暴與討論,主要來自於兩個不確定,第一個是特朗普選擇這樣做的動機,第二個則是這麼做之後會有什麼後果。

目前無人清楚特朗普這時做此決定的背後原因。誠然,特朗普本人以及其團隊是相當親近以色列的。在2016年總統選舉期間,特朗普曾到AIPAC(美國以色列公共事務委員會,在美國最大的以色列遊說團體)演說,答應「搬遷大使館」一事;特朗普與現任以色列總理內塔尼亞胡(Benjamin Netanyahu,納坦尼雅胡)交情甚好,後者所屬的政黨利庫德集團(以色列聯合黨)為右翼,對搬遷一事「喜聞樂見」。特朗普訪問以色列時,交代女婿庫什納(Jared Kushner,庫許納)負責協調巴勒斯坦與以色列(巴以)的談判,並聲言將會促成前任總統都未曾完成的巴以和平。庫什納本身就是猶太人,與以色列遊說團體關係良好。不過,內閣團隊的組成背景並不等於特朗普事事都得順着以色列。

另外一個未能證實的可能原因,是特朗普選舉期間金主的遊說據報導稱,賭城拉斯維加斯富豪Sheldon Adelson對特朗普遲遲不「兌現競選承諾」感到失望,並催促特朗普盡快動作。Adelson本身是猶太裔,還擁有一家以色列報紙,並且是選舉期間特朗普最大的政治獻金支持者,捐獻了3500萬美金(約2.7億港元)。除了金主,美國的基督福音教派團體,也加入敦促特朗普做出承認的行列,而福音教派正是特朗普主要的支持群體之一。

還有另外一種解釋,指特朗普是透過此舉逼迫巴勒斯坦當局接受和平方案,並認為這樣可以打破目前的僵局。不過這個解釋很難站得住腳,因為事前各國都強烈警告,承認首都跟搬遷大使館的決定有危險的後果。特朗普這麼做,實際上是傷害他自己正在推動的「和平進程」,並且讓美國作為巴以衝突調停者的信任基礎(如果還有任何一絲的話)消亡。果不其然,特朗普宣布之後,巴勒斯坦當局的主席阿巴斯(Mahmoud Abbas)就發表聲明:拒絕接受特朗普的決定,並且不再認為美國可以擔任調停者。

無論特朗普動機為何,承認耶路撒冷為以色列首都與搬遷大使館,必然會刺激巴勒斯坦與廣大的穆斯林。巴勒斯坦與以色列雙方都宣稱耶路撒冷是「(巴以)國的永恆首都」,耶路撒冷是三大一神教:猶太教、基督教與伊斯蘭教的聖地,將耶路撒冷主權完全交給巴以任何一方,都會引來另一方的反對。反對特朗普此舉最強力的呼聲,是擔心舉動會引起巴勒斯坦人的「起義」(intifada)、各地穆斯林的抗議,以及新一波的反美情緒。不意外的,巴勒斯坦遜尼派組織哈瑪斯於今早宣布發動「第三次起義」,現在巴勒斯坦的抗議群眾再度遭到以色列警察橡膠子彈與催淚瓦斯的對待。

耶路撒冷的法律地位爭議

除了引發抗議與暴力以外,特朗普的承認與搬遷決定還觸及了國際法的問題。

有鑑於耶路撒冷的敏感性,聯合國在1947年巴勒斯坦分割方案當中,將之視為獨立個體(Corpus separatum),須由未來的談判決定。理論上,以色列國與未來的巴勒斯坦國共同享有耶路撒冷的主權,作為兩者的共享首都。1948年以阿戰爭之後,以色列控制西耶路撒冷,約旦控制東耶路撒冷,包括眾多聖地所在的舊城區。1967年六日戰爭,以色列大獲全勝擊敗阿拉伯聯軍,趁勢佔領了東耶路撒冷、約旦河西岸、戈蘭高地等地;這些佔領區至今都違反國際法。

1947年聯合國分割方案以來,美國政府的官方態度便是不承認任何一方對耶路撒冷有完整的主權,強調任何關於耶路撒冷最終地位,必須交由巴以雙方談判決定。1993年的奧斯陸協定(Oslo I Accord)當中,巴勒斯坦放棄武裝抵抗與承認以色列,換取建立巴勒斯坦自治政府,而有鑑於耶路撒冷的地位是核心問題,留待未來談判決定。

1995年美國國會通過「耶路撒冷大使館法案」(Jerusalem Embassy Act of 1995),承認耶路撒冷為以色列首都,並要求遷移大使館,但時任美國總統克林頓(柯林頓)威脅動用否決權,國會唯有加上但書(有條件的協約):「每六個月向國會事先報告,如遷移大使館牴觸國家利益,可以推遲」。自此之後,歷任美國總統,也就是行政部門,認為遷移大使館這種行為會傷害美國「推動巴以雙方談判」的中立角色,因此從克林頓、小布殊(小布希)到奧巴馬(歐巴馬),都簽署暫緩遷移,凍結遷移經費。

1980年以前,世界上仍有16個國家將大使館設立在耶路撒冷,但是不承認其主權屬於巴以任何一方。當年,聯合國通過478號決議,指稱以色列宣布耶路撒冷是自己「完整且統一的首都」違反國際法,並說服當時仍在耶路撒冷設立大使館的國家全數搬出,造就今天耶路撒冷內無任何一國大使館,只有領事館的狀態。諷刺的是,今天的特朗普政府反其道而行,單方面口頭承認耶路撒冷主權屬於以色列,引發動盪。不過,大使館會不會真的遷移過去,還有觀察空間,至少根據遷移法案,遷移的撥款費用至少也得等到明年的會計年度;白宮的官員甚至表示,尋找新的大使館地點到真的遷移過去,至少得耗時三年以上。更妙的是,特朗普在演說幾個小時後,又再一次簽署了一次延遲令,而只是「責成國務院展開準備工作」,相當於把燙手山芋交給國務院。這又可能是一次典型特朗普政治風格的展現,他自己口頭說的跟行政部門實際執行的,存在一定差距。

尽管1995年美国国会通过法案决议,承认耶路撒冷为以色列首都,并要求迁移大使馆,但时任美国总统克林顿威胁动用否决权,国会唯有加上协约:“每六个月向国会事先报告,如迁移大使馆抵触国家利益,可以推迟”。自此之后,历任美国总统,克林顿、小布什到奥巴马,都签署暂缓迁移,冻结迁移的经费。

歷任美國總統,克林頓、小布殊到奧巴馬,都簽署暫緩遷移大使館、凍結遷移的經費。攝:Anwar Amro/AFP/Getty Images

特朗普承認首都說法有灰色地帶?

值得注意的是,特朗普在承認首都的說辭上,並沒有明確指出是哪部分的耶路撒冷,而且在演說中再度強調美國政府一貫的立場:耶路撒冷最終地位,以及以色列在耶路撒冷的國境線,必須交由巴以雙方談判決定,美國政府不會採取任何立場。從這點來說,如果美國把大使館遷移到以色列控制的西耶路撒冷,可以說走在某種灰色地帶。特朗普承認首都上的模糊空間,與當年英國人的貝爾福宣言(Balfour Declaration)異曲同工,後者許諾猶太人一個「民族家園」,後被以色列拿來當作建國的理據之一。今天特朗普承認一個未界定疆界的耶路薩冷為以色列首都,也被以色列解釋成「整個耶路撒冷」。

即使如此,特朗普此舉仍然是極具挑釁性的,並且極度親以色列。特朗普怎麼說也是承認了某部分的耶路撒冷是以色列首都,而且沒有提到耶路撒冷作為未來巴勒斯坦國的首都。而有鑑於以色列官方立場是整個耶路撒冷,特朗普的承認無疑為以色列背書,同時在這個舉動中,並沒有換取以色列在巴以談判上做出任何讓步。即便特朗普演說中不斷重申美國的中立立場,但實際上就是自我拆台,背離作為中立協調者的角色。

此舉同時變相否定了國際社會長期主張解決巴以衝突的「兩國方案」(巴以雙方一邊一國,共享耶路撒冷為首都)。「兩國方案」是國際社會處理巴以談判的主流立場,在大巴勒斯坦建立一個猶太國家與一個阿拉伯國家。特朗普上台之後,曾在年初造訪過以色列一次,也發下豪語 要創造「世紀的交易」解決巴以衝突;而依照美國政府立場,這只能是兩國方案。自克林頓以降的歷任美國總統都曾嘗試促成巴以雙方最終的和談,但總是卡在耶路撒冷的地位、巴勒斯坦難民的回歸、國界與屯墾區等問題。近年來,隨着以色列擴張屯墾、佔領整個耶路撒冷、拒絕巴勒斯坦難民回歸權利等行動,巴勒斯坦的資源掌握已在以色列手上、國土被屯墾區切得破碎,兩國方案可謂名存實亡。

特朗普中東政策的自我拆台

特朗普「承認、搬遷」一舉,也為美國的整個中東政策以及中東局勢投下一顆震憾的石頭,但能引起多少水波,還是未知之數。

從巴勒斯坦內部的角度來說,巴勒斯坦的兩大黨派,西岸的法塔赫(Fatah)與加沙走廊(加薩走廊)的哈瑪斯(Hamas)10月時才在埃及促成之下,結束十年分裂,組成統一的巴勒斯坦政府。這本來對特朗普兜售的和平方案有利,因和平協議較不容易因為巴勒斯坦內部的分歧而失敗。然而,雙方如今面對耶路撒冷一事,或可能重燃路線之爭──兩者都不願被視為向特朗普屈服,法塔赫嚴詞譴責特朗普,但哈瑪斯已經號召第三次起義。

從美國角度來說,特朗普的自我拆台除了窒礙了和平進程,也攪亂了美國與阿拉伯盟國的關係。特朗普上任以來,最明確的政策是要聯合中東盟國對付伊朗,特別是沙特與以色列,兩者都擔心伊朗的勢力擴張。考量公眾對以色列的反感,沙特與以色列近年來在對付伊朗的合作上,只能保持枱面下曖昧的關係。而沙特自特朗普上台之後,與特朗普關係極好。然而,特朗普宣布承認以色列首都前後,沙特王室警告並譴責此舉動;更令人意外的是,特朗普竟然在7號致信要求沙特放鬆對也門(葉門)的封鎖,公開不贊同沙特的外交政策。可以預料的是,沙特不太可能會因為耶路撒冷一事,與美國有嚴重的外交衝突,但過去幾個月形成的「美-沙-以」反伊朗陣線,恐怕要經過一段震盪期。

另外,最為尷尬的是約旦。約旦國王胡笙二世是耶路撒冷伊斯蘭聖地的管理者(支付聖地員工薪資),是這場風暴的直接利害關係人。約旦在六日戰爭中丟失了東耶路撒冷,如今又未能阻止特朗普,顏面難堪。沒有石油的約旦,並無籌碼可以施壓美國或以色列,何況美軍與約旦在敘利亞內戰上仍有合作,美軍負責守護約旦北邊與敘利亞的邊界。

土耳其與伊朗作為區域內兩大非阿拉伯的穆斯林國家,雖也強烈反對特朗普,但終究在耶路撒冷上不是真正的利害關係人,能做的有限。土耳其跟美國的關係近來因為庫爾德族(庫德族)與敘利亞問題,本身就不太融洽,在敘利亞問題甚至靠向俄羅斯。美國承認以色列首都為耶路撒冷一事,將會強化土耳其國內的反美情緒,而美國如要在敘利亞問題上尋求土耳其合作,怕是有更多障礙。

另一方面,伊朗則是長期在外交上高舉「反對以色列」的大旗,特朗普一舉正中伊朗官方宣傳的下懷,然而,伊朗除了贊助哈瑪斯以外,恐怕無法、不會也沒有必要採取太多行動。對伊朗真正有利的,反而是減少沙特所製造的反伊朗宣傳,轉移區域的注意力。回到上述所言的「美─沙─以」反伊朗陣線,如果這是特朗普的政策優先事項,那麼無疑又是一次自我拆台。

特朗普承認耶路撒冷與遷移大使館,有如一道衝擊波,衝撞了巴勒斯坦甚至整個伊斯蘭世界。無論他是出於什麼考量而作出此決定,在這個時間點,結果都是負面的。這不僅影響他自己的巴以政策,還衝擊到中東地區的其他政策。不過,沒有任何一個阿拉伯盟友會因為此事與美國鬧翻,他們需要美國大於美國需要他們。阿拉伯世界再不願意,卻也欠缺有力的籌碼讓特朗普回心轉意,或者讓以色列屈服。耶路撒冷一事的衝擊恐怕還會持續一段時間。1948年以色列宣布建國,阿拉伯世界花了快50年,到奧斯陸協議才默默接受這個結果。如今唯一的希望,大概是美國總統換屆,讓美國政策回到正軌,希望屆時大使館搬遷還未完成。

(張育軒,自由撰稿人,長期關注中東)

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