加泰隆尼亞獨立 深度 評論

陳偉信:走進破局的加泰隆尼亞公投,與轉圜的可能

現在最為迫切的問題是,馬德里及加泰隆尼亞人如何在這個破局中走下去,歐盟以及國際社會可以如何回應加泰隆尼亞問題及其延伸的政治雪球。


2017年9月30日,西班牙城市巴塞隆拿,加泰隆尼亞獨立支持者在獨立公投前夕到街上集會,揮動西班牙旗,加泰隆尼亞旗,及歐盟旗。 攝:Susana Vera/Reuters
2017年9月30日,西班牙城市巴塞隆拿,加泰隆尼亞獨立支持者在獨立公投前夕到街上集會,揮動西班牙旗,加泰隆尼亞旗,及歐盟旗。 攝:Susana Vera/Reuters

對香港社會而言,10月1日的加泰隆尼亞(加泰羅尼亞)是「這麼近,那麼遠」︰一句「加泰隆尼亞並非西班牙」(Catalonia is not Spain)成為社交平台的流行詞句;對西班牙國家警察的鎮暴部隊以武力驅散守在票站外的示威者,更是令人覺得似曾相識;加泰人最終「排除萬難」走上街頭甚至是票站投票,亦被一些朋友視為爭取民主化、更大自主權以至獨立建國的正途。

討論地方獨立、民族自決等議題從來敏感,這是四海皆準的政治原則︰馬德里政府做了一個「很好」的示範,表明在統獨問題上民主國家不一定比威權國家來得開放。而國家渴求中央集權的政治文化基因,以及地方文化的客觀差異,正是馬德里與加泰隆尼亞政治矛盾的文化根源。這些矛盾在不同時代有不同的演繹︰17世紀中期收割者戰爭(Reapers’ War)時期宣布成立的加泰隆尼亞共和國(Catalan Republic),是回應西法戰爭對加泰地區的沉重政治及經濟壓力;20世紀初期,佛朗哥將軍對加泰地區的打壓,是借西班牙國族主義來強化他的獨裁統治。地區分離主義往往與西班牙左翼及共產主義合流,也令佛朗哥將軍及部分西班牙保守派視地方自治為洪水猛獸;西班牙1975年的民主化運動,將西班牙國族(Spanish nation)與地區族群(nationalities)放進民主憲法框架,透過訂立自治區(autonomous communities)及自治法(Statue of Autonomy),試圖將中央集權及地方自治共冶一爐,憲法最終得到大多數當時的加泰人通過。可是,全球化對西班牙及加泰隆尼亞的政治及經濟衝擊,再次燃起加泰隆尼亞要求獨立的聲音。

10月1日的公投結束,加泰隆尼亞政府表示在226萬出來投票的選民中,有九成支持獨立建國。自治區主席普伊格蒙特(Carles Puigdemont)表示待官方結果核實後,將會提交到自治區議會確認及商討下一步行動。而根據早前自治區議會通過的決議,一旦公投結果是支持為多數,加泰隆尼亞將於48小時內宣布從西班牙獨立。自此,討論為何加泰隆尼亞會走到今天,意義已經不大,前因筆者在其他媒體早已分析,在此不贅。現在最為迫切的問題是,馬德里及加泰隆尼亞人如何在這個破局中走下去,歐盟以及國際社會可以如何回應加泰隆尼亞問題及其延伸的政治雪球。

歐盟的困局︰左右不是人

儘管有個別歐洲議會議員批評西班牙過分使用武力,但歐盟當局及歐洲國家的政治領袖早已對加泰隆尼亞問題作冷處理,強調一切公投應以國家憲法為基礎、強調這是西班牙的內部事務。似乎國際社會對「西班牙—加泰隆尼亞」對立問題的立場早有定案,加泰人民也許要再次被歐洲社會出賣。

筆者強調加泰人民再次被歐洲出賣,是因為加泰隆尼亞從來都是整個歐洲勢力平衡的犧牲品︰1713年建立的烏特勒支和約體系(Peace of Utrecht)有提到西班牙波旁王室要善待加泰隆尼亞地區人民,尊重他們的文化及既有的政治及經濟制度,但來自法國中央集權體系的費利佩五世(Felipe V)選擇精神上繼承先祖傳統,無視烏特勒支和約,將法式中央集權引進到西班牙。在當時沒有實質影響歐洲勢力平衡的情況下,歐洲列強自然視若無睹。至於佛朗哥時代,為何西歐國家沒有對加泰問題有任何意見,某程度上是因為資本主義社會需要西班牙的右翼保守主義抗衡正在歐洲冒起的共產主義,因此它們對加泰隆尼亞及其他地區面對的打壓置若罔聞。

事實上,在今次公投前,歐洲委員會(Council of Europe)下設的威尼斯執委會(Venice Commission)早已提出,是次公投並不符合西班牙憲法;而歐盟執委會(European Commission)在公投後發表的聲明,並沒有提及公投期間發生的暴力行為,只是強調公投是西班牙國內事務,而任何獨立公投一旦通過——假如符合西班牙憲法——將代表獨立地區會同時離開歐盟。

2017年10月1日,支持公投的市民西班牙巴塞隆拿加泰羅尼亞廣場等候投票結果聽,期間加泰羅尼亞自治區主席普伊格蒙特(Carles Puigdemont)通過電視新聞發布會發言。

2017年10月1日,支持公投的市民西班牙巴塞隆拿加泰隆尼亞廣場等候投票結果聽,期間加泰隆尼亞自治區主席普伊格蒙特(Carles Puigdemont)通過電視新聞發布會發言。攝:Dan Kitwood/Getty Images

對於歐盟及歐洲領袖的反應,熟悉歐洲政治的人大抵不感意外,其中的原因是馬德里與加泰隆尼亞的緊張關係,在不同的歐洲國家均有所見︰在行將脫歐的英國有蘇格蘭;比利時有佛蘭德斯(Flanders)及瓦隆(Wallonia);德國有巴伐利亞(Bavaria);意大利有倫巴底(Lombardy)及威尼托(Veneto)等。

這些地區的特色,一是相信中央政府在財政上剝削該區,以資助因公共財政管理不善的中央庫房或其他窮困地區;二是本身在封建時代有城邦、公國及國家歷史作為「國族主義」的想像;三是相信歐洲會因為外交及經濟原因,最終會接納它們成為歐盟新成員國的一部分。

然而,歐盟整合及其體制發展,從來不是單純的理想主義(idealism)及超國家主義(supranationalism),而是混合現實主義(realism)及政府間主義(intergovernmentalism)的共識政治,說得更極端的就是保障傳統歐洲國家體制的跨國政治制度。事實上,在上世紀七、八十年代曾出現一些由地區主導、賦權地區政府的歐洲整合思潮,但在《歐洲單一法案》及《馬城條約》下,地區政府的功能僅為沒有實權的諮詢組織,以及作為歐盟執委會區域政策(regional policy)的對象,以維持其對歐洲資源分配的影響力,但實際的歐洲政治權力仍牢牢地掌握在國家之手。

因此,加泰當局要求歐盟領導層(不論是以國家元首主導的歐洲理事會(European Council)或是個別歐洲國家領袖) 承認其獨立身份,或是相信獨立後可以即時加入歐盟及參與歐洲共同市場,皆是緣木求魚的想法。科索沃問題就是一個很好的參照︰承認加泰獨立不但並不符合歐洲政治的基本原則,那些歐洲國家的領袖也擔心下一波獨立運動的對象將會是自己的國家。

不過,歐盟面對的真正問題,在於西班牙首相拉霍伊(Mariano Rajoy,拉荷義)在執法期間使用不相稱的武力(在社交媒體廣泛流傳有關國家警察及國民警衛隊毆打保護民眾的消防隊和投票人士的相片及影片)。作為一個以民主理念及普世人權為核心價值的國際組織,歐盟不得不回應有關馬德里政府過度使用武力的指控。而加泰自治區主席普伊格蒙特(Carles Puigdemont)在公投後也提出一定的政治彈性,要求歐盟主動介入仲裁他們與馬德里間的前景談判。但一如前述,要歐盟仲裁相關的獨立問題幾乎絕不可行,但就相關的違反歐盟價值問題,歐盟卻有一定的空間去處理。事實上也有先例可援,歐洲執委會現時正處理匈牙利及波蘭涉嫌違反歐盟價值的問題。至於放上談判桌的是「統獨問題」還是「價值問題」,那就視乎歐盟領袖解決問題的決心,以及議題設定能力。

2017年10月1日,西班牙加泰隆尼亞地區小鎮赫羅納,國民警衛隊在公投票站外驅趕示威者。

2017年10月1日,西班牙加泰隆尼亞地區小鎮赫羅納,國民警衛隊在公投票站外驅趕示威者。攝:Francisco Seco/AP

西班牙憲政危機:政治問題非法院能夠解決

加泰隆尼亞問題成為西班牙憲政問題,除它涉及西班牙國土的完整性,也因為它將成為其他自治區效法的情況︰西班牙另一自治區華倫西亞共同體(Valencian Community,瓦倫西亞共同體)的自治法內有一項附加條款,指出華倫西亞共同體將享有與其他自治區平等的權利,因此一旦加泰隆尼亞的公投被馬德里當局「客觀」承認,華倫西亞共同體很可能亦會理直氣壯地要求公投;至於一直有獨立思想的巴斯克地區,或是希望擁有更多自治權力及資源的安達魯西亞(Andalusia),也會因為這場公投可以得到更多的政治籌碼。

倫敦政經學院歐洲研究所學者Mireia Borrell Porta曾直言,加泰隆尼亞問題走到今天的地步,原因是拉霍伊並沒有給加泰政府其他可行的選擇,將本來希望增加自治權的加泰政府推向獨立一方,而近月馬德里政府不合情由的打壓,更令加泰隆尼亞得到更多的同情及道德高地。

事實上,拉霍伊最錯的,一是以為政治問題可以透過法律來解決,二是對中央集權有着過度的執迷,失卻處理加泰問題的彈性。筆者曾收到一些西班牙人的疑問,指出既然憲法不容許獨立公投,而1978年的民主憲法是得到西班牙民眾廣泛支持的,國際社會支持「加獨」不就是違反西班牙的國民主權嗎?為何西班牙政府執法就不合理?

2017年9月30日,西班牙城市馬拉加,市民參加遊行反對加泰隆尼亞獨立公投,有參與者揮舞西班牙國旗。

2017年9月30日,西班牙城市馬拉加,市民參加遊行反對加泰隆尼亞獨立公投,有參與者揮舞西班牙國旗。攝:Jorge Guerrero/AFP/Getty Images

無疑,從今天的西班牙憲政體制及加泰自治區的自治法,加泰隆尼亞獨立本來就在法律上不可行。但回到根本,2005年的自治區法改革建議,當中包括承認加泰隆尼亞為在西班牙國內的一個「民族」(nation),提高加泰語在加泰隆尼亞的地位,以及讓加泰政府有獨立的稅務安排。這些建議本得到加泰議會及時任首相、工人社會黨的薩巴德洛(José Luis Rodríguez Zapatero)首肯,但當時在野的拉霍伊卻將草案帶到憲法法庭要求仲裁;工人社會黨執政的馬德里政府及加泰政黨修訂部分爭議條文後,新草案已得到加泰民眾公投支持,但憲法法庭單方面修改針對公共財政、語言政策以及加泰隆尼亞在西班牙的「民族」身份相關的條文,令部分加泰人覺得多年來爭取的自主權一下子被馬德里出賣,最終發動上百萬人示威要求「民族自決」。

2012年,時任加泰自治政府主席馬斯(Artur Mas)曾提出談判,希望加泰地區可以仿傚另一有獨立思潮醞釀的巴斯克地區的公共財政制度,將大部分的稅收留在加泰地區發展,但拉霍伊卻以與憲法原則相違拒絕。2013年,拉霍伊所屬的人民黨在加泰地區支部也曾提出一些財務安排協議,以緩和加泰隆尼亞日漸高漲的情緒,但也在人民黨內部被否決。

筆者承認,捍衛民主憲法是政府的基本責任,但憲法也不是一成不變的產物,特別是當面對國家危機時,盲守憲法就會變得不合時宜。而事實上當初加泰地區爭取的根本不是獨立而是更大的自治權,這是透過修改自治法就可做到的結果。將問題推到解釋法律的機關而非按時勢以政治手腕處理問題,這才是做成今天加泰隆尼亞地區走向獨立的真正原因。

2017年10月1日,西班牙政府不承認的加泰羅尼亞自治區獨立公投,一名男子在示威期間觸及西班牙國旗。

2017年10月1日,西班牙政府不承認的加泰隆尼亞自治區獨立公投,一名男子在示威期間觸及西班牙國旗。攝:Susana Vera/Reuters

和解的可能:解散重選中央和自治區政府

接下來的建議也許對人民黨及拉霍伊的支持者有點難受,但假如大和解是拉霍伊、普伊格蒙特以及歐洲社會希望見到的事,那要為「馬德里—加泰隆尼亞」地區矛盾尋找出路的方式,就是同時將拉霍伊中央政府及普伊格蒙特自治區政府解散,並透過兩場有系統的選舉,以及期間所發生的政治動員、政綱辯論,重啟西班牙全國包括加泰隆尼亞地區在內對統獨及自治區權力的社會對話,以及為新的制憲會議作準備︰普伊格蒙特政府需要被解散,原因是整個公投的設計難言符合公平及公正的準則,而草率地通過公投相關決議亦被批評違反民主程序;拉霍伊政府要被解散,是要為政府相關的不對稱武力負責,以及透過選舉組成新的議會處理制憲問題。而新的制憲會議,除要包括馬德里當局外,也自然要包括自治區的代表,以求集中處理中央政府及自治區關係的問題。

這樣的提議由外人說出自然十分容易,要在位者主動釋出權力回歸選舉是十分困難的事,但1977年的西班牙國會大選,正是透過在佛朗哥政權下舉行一場只為憲政改革的選舉,讓西班牙合法並順利由威權政權走到民主體制之路。假如西班牙政府真的相信西班牙是民主國家,就應讓國人以選舉選出他們理想的制憲代表,重新讓民主西班牙上路。

(陳偉信,香港中文大學全球研究學士課程講師)

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