深度 評論

黎蝸藤:日本購釣魚島五週年──撬動半個地球局勢的小荒島

釣魚島本身缺乏經濟軍事價值,從釣魚島爭議的產生開始,長期是政治鬥爭的棋子。


2015年1月26日,北京一間麵館以釣魚島為主題裝飾,有巨大的釣魚島照片牆紙,服務生正執拾餐具。 攝:Fred Dufour /AFP/Getty Images
2015年1月26日,北京一間麵館以釣魚島為主題裝飾,有巨大的釣魚島照片牆紙,服務生正執拾餐具。 攝:Fred Dufour /AFP/Getty Images

5年前的9月11日,日本宣布購買釣魚島(釣魚台、尖閣列島),中國隨即強烈反制。中日關係一落千丈,東亞從此動蕩不安。這是東亞局勢自1970年代中日、中美關係正常化以來最動蕩的五年,目前還看不到好轉的跡象。小小荒島,何以至此?

釣魚島列嶼在台灣與琉球(沖繩)之間,是古代中琉航道的必經之路。它們面積窄小,距大陸大島甚遠,缺乏重大經濟軍事利益,以致歷史上大部分時間都只作為航海地標使用。中國古代航海指南中記載了釣魚島,琉球航海家也熟知這些小島。清朝兼併台灣後,陸續有赤尾嶼以東的「黑水溝」為中琉分界的記載,模糊地視釣魚島為其領土(註一),但對釣魚島的使用仍僅為航海地標而已。

到了19世紀,琉球與釣魚島的關係越來越密切,中國反而日益疏遠。日本兼併琉球後,日本政府在1885年開始研究釣魚島是否可以被併入。日本中央政府雖認為這些「靠近中國國境」卻「沒有歸屬清朝之證跡」的島是「無人島」,但擔心公開佔島會引來中國「猜疑」,於是決定暫時不兼併。甲午戰爭打響後,日本通過內閣決議兼併釣魚島(1895),日本因此認為,釣魚島不在《馬關條約》中國割讓土地的範圍內。之後,日本人一直在島上開發,直到二戰期間才撤出。

二戰後,《開羅宣言》與《舊金山條約》都沒有規定把釣魚島「歸還」中國,中國「光復」台灣時沒有佔領釣魚島,商討戰後和約時也沒有提出釣魚島的領土要求。美琉政府把釣魚島納入管治範圍,當時兩岸均無異議。美軍與琉球政府對釣魚島實施鬆散但實在的管治。

釣魚島本身缺乏經濟軍事價值,從釣魚島爭議的產生開始,長期是政治鬥爭的棋子。

釣魚島在台灣與沖繩之間,面積整個島礁面積約4.3838平方公里,而周圍的海域面積大約為17萬平方公里。

釣魚島在台灣與沖繩之間,面積整個島礁面積約4.3838平方公里,而周圍的海域面積大約為17萬平方公里。攝:JIJI PRESS/AFP/GettyImages

釣魚島爭議的起源

釣魚島爭議出現於1970年代初。60年代末,美日爲主的研究團隊提出釣魚島附近可能有豐厚石油資源,又由於琉球管理不嚴以致60年代台灣漁民在釣魚島活動增加,正在推進「沖繩返還」的日本、琉球政府與民間團體敦促美琉政府加強對釣魚島的管理。於是美琉政府從1968年開始「嚴格執法」,在釣魚島上樹立主權碑與告示牌,禁止外人登島,驅趕在附近活動的台灣漁民。

這時,台灣(中華民國)政府也因石油而關注釣魚島,但内部研判提出主權爭議理據不足,所以開始只提出擁有附近的「大陸礁層開發權」。可是,民間轟轟烈烈的「保釣運動」,令國民黨也害怕在釣魚島主權上讓步會損害政權合法性,故才提出主權爭議。而台灣保釣運動的源頭,正是1970年代年輕人對政府與現狀的不滿。同時,香港出現保釣運動也是六七暴動後發展「大中華價值觀」的開始,釣魚島同樣成爲構建民族主義的工具。

一直沒關注釣魚島的中國大陸在台灣之後也主張釣魚島主權,雖有石油方面的考慮,但更多是爲了避免落在國民黨的後頭。但在當時中國外交日程中,釣魚島只處於微不足道的地位。1972年中日建交前,周恩來與田中角榮的會談中故意避談釣魚島,體現了中國實際把釣魚島視爲雙方建交的麻煩。

第二次釣魚島風波發生在1978年。當時,中國正努力推動簽訂拖延已久的中日和平條約,最關鍵的障礙是中國要求把「反對霸權主義」寫入條約(註二),日本不願意;另一方面,日本右派青嵐會等又堅持在條約中徹底解決釣魚島問題;而在中國内政上,鄧小平也急於盡快完成簽訂對日條約,以凸顯政績壓過華國鋒。於是1978年4月,大批中國「漁船」反復進入釣魚島12海里領海,令日本大爲震驚。中國的邏輯是如果日本堅持在反霸與釣魚島主權問題上糾纏,中國就會主動挑起主權爭議。此後,談判果然進展順利,中日在8月簽訂《中日和平友好條約》,而鄧小平也親自在日本提出「擱置爭議」政策。12月,鄧小平也得以順利打倒華國鋒。釣魚島在這風波中再次成爲政治工具。此後,中日進入「一衣帶水」的蜜月期,釣魚島禁止研究與討論。

到了1990年,台灣又出現一次釣魚島風波。導火索是日本青年社在島上建燈塔,但台灣出現劇烈的舉動又與政爭有關。其實當時保釣運動也因爲世易時移,得不到台灣人(特別是年輕一代)的響應,李登輝政府也只提出口頭抗議了事。但民進黨人積極主張保釣,黃信介、謝長廷等要組隊漁船到釣魚島,要求國防部派軍隊保護。地方派系的國民黨人高雄市長吳敦義,因要增加政治資本,提出用「區運會送火炬」的名義,與民進黨人合謀用漁船把「聖火」送上釣魚島。漁船最終被日本攔截,國軍因「護航」不力被政治攻擊:「獨派」攻擊政府喪權辱國,「統派」攻擊「獨派」不顧大體。以後看來恍如「拿錯劇本」。

1996年10月7日,港台保釣人士登陸釣魚台, 並在島上插上五星紅旗及青天白日旗宣示主權。

1996年10月7日,港台保釣人士登陸釣魚台, 並在島上插上五星紅旗及青天白日旗宣示主權。攝:Huang Yu-Chi / AFP

1996年保釣運動背景更深刻。中日相繼批准《聯合國海洋法公約》,條約在1994年生效,釣魚島可能成爲劃分海界的領海基點。中國1992年制定《領海及毗連區法》,把釣魚島明文列入領土範圍,把釣魚島問題重新搬上現實政治舞台。更重要的是,1995年終戰50年前後,日本決心擺脫「戰爭原罪」,要成爲「正常國家」與政治大國。這大大加劇了中日矛盾。1996年,中國第六次核試被日本高調指責、橋本龍太郎參拜靖國神社均惡化了中日關係。六四後,中國主打民族主義維持政權合法性,於是領土糾紛成爲中國牽制日本的手段。

1996年,日本青年社在島上興建燈塔,成爲新一輪衝突的導火索。這次主角香港人背後也有政治動機。九七回歸前夕,香港社會雖對立嚴重,但「保衛釣魚台」是各界共識。民主派要利用保釣運動,彰顯自己「真愛國」,反襯中國政府「賣國」。而親中派別也要與民主派搶奪話語權,於是陳毓祥等成立「香港全球華人保釣大聯盟」,在準備不足的情況下登島保釣,最後釀成陳毓祥溺斃的悲劇。陳毓祥之死一下子成爲焦點,中國也趁此機會,把釣魚島爭議重新拿上枱面。

釣魚島上升為中日關係的支點

從此,中日陷入長期政冷經熱,釣魚島爭議從中日矛盾的邊緣到了核心。中國開始允許民間「保釣組織」活動;鼓勵釣魚島研究;還摸索出以官方可控的民族主義運動表達「民意」,以配合政府外交政策。釣魚島也成為方便地煽動民族主義的興奮劑。中國不時按需利用釣魚島問題「敲打」日本,又尋求用「切香腸」方式改變釣魚島由日本實控的現狀。而日本一方面嚴防死守,一方面推動要美國明確把釣魚島列入美日同盟的防守範圍。

小泉純一郎當政時期,中日關係緊張,2002至2005年遂成為中國保釣組織嘗試登陸釣魚島的活躍期。2004年7月,中國大陸保釣人士終於首次登上釣魚島,在日本引起震動。2006年10月,安倍晉三第一次執政的「破冰之旅」推動中日和解,釣魚島問題又被擱置爭議,還協定「共同開發」東海油田。2008年6月,日台「聯合號事件」中,新上任的台灣總統、保釣老將馬英九,一改李陳時代的低調,派船宣示主權。中國找準機會,在2008年底,公務船首次進入釣魚島領海,衝擊日本實控的現狀。2010年發生「詹其雄事件」,中國首次出動記者隨漁政船到釣魚島海域拍攝,全面直播釣魚島海域中日公務船的對峙,外交部宣稱「將對釣魚島巡邏常態化」,加強釣魚島「自古以來」屬於中國的宣傳,同時發動反日示威,預演了2012年的一幕。

2012年釣魚島購島事件,是這一系列衝突的邏輯結果。日本人越來越擔心中國的切香腸戰術。其時,為免釣魚島出事,日本政府向島主租借釣魚島,禁止國民登島。時任東京都知事石原慎太郎提出東京都購島方案,擁有釣魚島業權後即可推動開發,增強實控。但民主黨野田佳彥政府認為石原計劃太瘋狂,會做出令中國無法接受的舉動。野田當時民望不彰,面臨選舉壓力,如何處理釣魚島問題成為選舉勝負手。於是他提出「國有化」方案,即由日本政府購買釣魚島業權,封死激進路線。雖然野田本人也積極主張「維權」,但他聲稱國有化的初衷卻並非為增加矛盾。野田政府評估,國有化只牽涉業權的變化,並非國際法範疇,在主權問題上幫助不大,況且赤尾嶼等早就「國有化」,中國經過勸說會最終接受購島方案,最多只抗議了事。

中國看法完全相反。石原提出購島時,中國一直認為只是石原要增加政治資本的「鬧劇」;但野田提出國有化後,中國卻反應出乎意料地激烈。原因是:一、在中國思維中,「國有化」意味實質性改變釣魚島的法律定位;二、中國政治思維令其不相信野田所言「除此沒法阻止石原購島」;三、中國一向不信任野田,懷疑野田與石原唱雙簧;四、中國通過最高層向野田提出反對,但野田繼續推進國有化,令中國下不了台。此外,中國當時接近十八大,為多事之秋,權力鬥爭異常激烈。2月發生王立軍事件,圍繞薄熙來問題內鬥嚴重。如果釣魚島問題上不夠強硬,主打民族主義牌的薄派可能會反攻。

當然,以上只是微觀的原因,從宏觀看,中國經濟在金融海嘯後一枝獨秀,2010年GDP超越日本成為世界第二,「亞洲力量對比逆轉」,自信心空前膨脹。2009年,中國戰略目標已從「韜光養晦」改爲「有所作爲」,追求成爲海軍強國。對中國來說,日本作為一個「搬不走的鄰居」,阻隔在中國大陸與大洋之間,又是美國的「走狗」,非常礙手礙腳。這時,釣魚島的重要性已不是領土,甚至不止石油資源,變爲一個可能發起進攻的戰略要點,更成為壓服日本的象徵。中日釣魚島危機於是一發不能停。

8月,香港保釣運動成員搭乘啟豐二號登上釣魚島,成為催化危機的最後一劑猛藥。香港政府一向以瑣碎的理由阻礙保釣運動出發,但這次卻奇怪地順利啟航。日本一向在海上攔截保釣船隻,單條船根本無法登島,這次卻放任保釣者登島,讓警察在島上嚴陣以待逮捕。或許,雙方都需要這麼一個事件推進自己的議程。

2012年9月18,中國的示威者在雲南昆明發起保衛釣魚島抗議。

2012年9月18,中國的示威者在雲南昆明發起保衛釣魚島抗議。攝:STR / AFP

中國得到了什麼?

中國在釣魚島危機上進帳不少。首先應注意到,中國在釣魚島危機中表現出「另類」的外交風格,標誌外交思路的轉變。一直以來,中國政府着重「解決問題」或者至少「擱置爭議」,在中印戰爭與中越戰爭,中國都是主動撤離戰場;中菲黃岩島對峙也很快結束;最近的洞朗對峙,維持時間也不過兩個月左右;以前釣魚島爭議也都在短時間内恢復平靜。唯這次釣魚島危機,思路是「不怕爭議」,把之視爲「新常態」,只要危機在可控範圍之内,頂着爭議也要推進自己議程。即便在2014年11月,中日首領在APEC峰會上達成「四項協議」後,釣魚島的緊張局勢仍然持續。

中國第一步是在釣魚島努力推進「實控」。除了單方面的標定領海基線或天氣預報等外,中國還製造許多實例證明中國對釣魚島的「有效控制」。這包括:

一、在釣魚島危機開始,中國公務船就不斷進入釣魚島海域「常態化巡邏」,向阻攔的日方船隻「喊話」。據日本共同社統計,從釣魚島國有化事件後到2013年7月底,中國公務船就駛入釣魚島「日本領海」52次。2013年2月18日,中國公務船距離釣魚嶼只有0.8海里,越過日本的「絕對禁止」範圍。

二、中國公務船不時「驅離」日本或者第三國的船隻,日本漁船往釣魚島海域不像以往自由。

三、2016年8月6日,中國數百艘漁船在六艘海警艦隻的伴隨下,進入釣魚島毗連區,海警以「護漁」為由,阻擋日本公務船驅趕漁船。

四、2013年3月7日,中國海監船隻在赤尾嶼以西39公里的地方,以「非法捕魚」名義把一條漂浮的中國「漁船」上的三個漁民帶上了自己的船隻,這次有「自導自演」之嫌的事例,成為中國有史以來第一次在釣魚島「鄰近海域」行使「執法權」。

五、2016年8月11日,中國漁船與希臘籍輪船在釣魚島西北65公里處相撞,中國迅速把希臘籍輪船帶到福建,由中國進行海難調查,企圖造成展示司法管轄權的實例。

六、2014年1月3日,一名中國人試圖用熱氣球降落在釣魚島卻墮入釣魚島以南22海里處,中國試圖搶先救援,以實踐「救助權」,只是被日本搶先救走才作罷。

七、2013年6月17日,日本巡邏機在赤尾嶼東北約127公里海域,發現巴拿馬籍海洋調查船正在附近海域展開調查。日本巡邏機發出警告後,該船回應「我們處於中國海域,已經取得中國政府的許可」後繼續進行調查作業。這艘其實是拿着巴拿馬船籍的中國船,卻欲造就「國際認同」的印象。

曾健成與香港保釣行動委員會人士一同登上釣魚台後,被日本政府強制遣返,於2012年8月17日返抵香港國際機場。

曾健成與香港保釣行動委員會人士一同登上釣魚台後,被日本政府強制遣返,於2012年8月17日返抵香港國際機場。攝:Philippe Lopez/AFP

這些舉動雖然未能證明中國已經「實控」釣魚島,也未能證明「中日共管」釣魚島,但卻嚴重削弱了日本對釣魚島的管治現狀。

其次,設立東海防空識別區。2013年11月23日,中國剛成立國家安全委員會沒幾天,國防部突然單方面宣稱設立東海防空識別區。此事件有四個特點:第一,設立得相當突然,事先沒有和任何國家溝通過。第二,識別區與日本的防空識別區大面積重合,離日本最近處只有130公里,亦覆蓋了釣魚島;與南韓的防空識別區也有重合。第三,與美國日本等鄰近國家監視性質的防空識別區不同,「中國式」的防空識別區是管轄性,要求穿越識別區(而不限於將要進入中國領空)的所有飛機必須向中國提交飛行計劃,並接受中國武裝力量的管理。第四,宣布之初,中國媒體與軍方背景人士聲稱中國有權擊落進入識別區卻不服從管理的外國飛機,後經外國抗議後才澄清「識別區不是禁飛區」。即便如此,中國式的防空識別區也不符合國際法,它單方面在法律上把大片國際空域變成受中國管理的空域(即准領空)。雖然各國無一承認此防空識別區,但為確保民航安全,也不得不允許民航公司自行決定是否向中國提交飛行計劃。成立防空識別區是中國擴大海權的重要步驟,也惹來在南海也成立識別區的猜測。

第三,中國進出太平洋需要穿越日本群島。藉着中日島爭的緊張局勢,東海艦隊常態化地通過琉球群島之間的宮古海峽進出太平洋。此外,通過庫頁島與北海道之間的宗谷海峽,及北海道與本州之間的津輕海峽也開始頻密。以此為基礎,中國海軍更進一步進入日本非釣魚島海域的領海。此前,中國軍艦進入日本專屬經濟區的次數頻繁,但進入日本領海則極罕見。

中國艦隻進入日本領海共有五次:第一次在2004年,中國核潛艦駛入沖繩縣周邊領海;第二次是2016年6月,中國情報收集艦駛入鹿兒島縣口永良部島以西日本領海;2017年7月2日,中國海軍的情報收集艦穿過日本北海道與本州之間的津輕海峽,並進入了日本領海;7月15日,再有中國海警船進入九州北部對馬海峽的日本領海;7月17日,兩艘中國海警船又駛入津輕海峽的本州青森縣領海。接二連三的進入領海事件引起日本媒體的警覺,中國則以「無害通過」、「符合國際法」、「日方不需小題大作」而輕描淡寫。

這五次事件中,第一次顯然是孤立事件,後四次則有相同思路,即是用切香腸的方法,利用「領海的無害通行」及「(不需無害地)穿越國際水道」這兩條國際法,製造穿越實例,挑戰日本有關國際航道的劃分標準,以求以後無障礙地進出日本水道,穿插日本諸島之間。這對日本這樣的群島國家是一個嚴重的安全威脅。中國在日本領海的行為,與其對美國在南海執行自由航行計劃的態度,非常雙重標準。

第四,利用釣魚島事件(與安倍參拜靖國神社)在國際上展開對日輿論戰,指責日本「否定二戰成果,恢復軍國主義,破壞戰後秩序」。2013年,中日展開「伏地魔大戰」,中國指責日本首相安倍是伏地魔,日本則以「中國不守國際法」回擊。2015年,藉着終戰70周年,中國進行大閱兵,在展示軍力的同時,習近平把中國定義為二戰中的「東方主戰場」,強調中國「為世界反法西斯勝利作出了重要貢獻」。與此前中國在中日論戰中,把自己定位為「雅爾塔體系的維護者」相呼應,合理化中國在世界的領導地位。

最後,中國主席習近平以中日爭端等為引子,設立國家安全委員會,逐步集中軍權,對鞏固權力與肅清軍中不聽話的力量有很大幫助。

2012年9月18日,日本示威者在東京舉行「維護尖閣諸島主權」集會。

2012年9月18日,日本示威者在東京舉行「維護尖閣諸島主權」集會。攝:Yoshikazu Tsuno /AFP

日本得到了什麼?

而在日本一方,雖然總體被動,但也依靠釣魚島爭議推進議程。釣魚島爭議與中日交惡,首先讓日本選民認可一個強勢的首相,安倍從2012年底上任,至今將近五年,是戰後第三長任期的首相,徹底改變了日本政壇走馬燈換首相的動蕩局面,為推行「強大日本」的國策奠下政治基礎。

其次,安倍以釣魚島爭議為契機,多年來首次增加軍費,推動修改和平憲法,推進國家「正常化」。2014年7日1日,日本政府的臨時內閣會議決定修改憲法解釋,解禁集體自衛權。2015年9月19日,日本參議院以148票對90票通過安保相關法案,集體自衛權正式解禁。自此,日本可以出兵海外,距離修憲只差最後一步。

第三,日本為抗衡中國的國際影響力,外交活動異常活躍。在「伏地魔之戰」中,日本把中國宣傳為一個不民主、不自由、不守國際法的蠻橫國家,順勢在國際力推拒中聯盟。從「自由與繁榮之弧」的價值觀外交,到「亞洲民主安全之鑽」,到「印度洋——太平洋戰略」,到「非洲新戰略」,安倍的「俯瞰地球儀外交觀」跳出了日本外交傳統上以美日關係、鄰國關係及經濟外交關係為重點的局限,讓日本從一個經濟大國,邁向全球性的政治大國。日本在終戰50年時未曾達到過的目標,安倍正在實現。

第四,美日同盟關係得到實質性的提升。美國原本一直勸說野田不要購島,但購島事件後,卻發現這是美國推行「亞洲再平衡」戰略的難得契機。軍事上,美國本來在美日同盟是否覆蓋釣魚島問題上含糊其辭,但釣魚島危機之後,卻通過防長、國務卿、總統、國會等多重權力部門的反復重申,完全肯定了美日同盟覆蓋釣魚島。

美國一直想日本分擔美日同盟的責任,遇上希望修憲的安倍政府,一拍即合。日本可行使集體自衛權,改變日本單向依賴美國的局限,為打造更平等的軍事關鍵奠定基礎。經濟上,奧巴馬(歐巴馬)時代的TPP堪稱宏大和有遠見的戰略,日本的加盟是最大的突破。外交上,日本作為一個沒有霸權主義包袱的國家,發揮了美國不能發揮的外交作用。安倍是西方世界唯一與普京「談得來」的領導人;菲律賓總統杜特地親中遠美,日本卻與菲律賓還保持不錯的關係。即使在多變的特朗普(川普)時代,經過安倍努力構建與特朗普的個人關係,美日同盟仍然得到鞏固。

2012年9月25日,日本海岸警衛隊(下)在釣魚島附近的東海沿岸的向灣漁船噴水。

2012年9月25日,日本海岸警衛隊(下)在釣魚島附近的東海沿岸的向台灣漁船噴水。攝:Yomiuri Shimbun /AFP/GettyImages

被中斷的東亞整合

中日釣魚島危機中斷了危機前東亞整合的進程,緊密推進中的中日韓自貿區無疾而終。加上朝核危機與國際經濟的變遷,中日韓三國經濟出現「脫鈎化」的局面,東亞一體化淪為泡影。東亞正重新演變為中國v.s.美日韓之勢。中日對抗還擴展到域外國家,在令東南亞受惠(兩國競相用經濟發揮影響力)的同時,也加大其安全風險。澳洲印度也被「民主安全之鑽」拉入拒中陣營。日本正在非洲抵銷中國的影響力。這一切,如果沒有釣魚島危機,不太可能發生。釣魚島雖然小,卻成為撬動半個地球局勢的支點。

(黎蝸藤,旅美歷史學者,哲學博士,近年專注東海與南海史、國際法與東亞國際關係。著有《釣魚臺是誰的——釣魚臺的歷史與法理》(2014,五南),正準備出版《戰後釣魚島——中日領土問題的起源與激化》)

註一:說其模糊,是指當時有其他互為矛盾的中國東部國界的記載;一些記載也認為中外之界只是「傳說中的」。

註二:這裏的「霸權主義」指蘇聯,寫入條約則會被視爲中日在反蘇問題上結爲同盟。

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