十九大 深度 揭開紅幕

黨管幹部:全球最大黨的 HR 鐵律

歷經重重關卡、層層考驗,哪些人會成為未來中國的官場明星?官員晉升中又包含着哪些明規暗則?中共的組織人事制度是解碼官場的關鍵所在。


2013年10月28日,中國國家主席及黨總書記習近平與總理李克強出席在人民大會堂舉行的第十一屆全國婦女大會開幕典禮。 攝:Feng Li/Getty Images
2013年10月28日,中國國家主席及黨總書記習近平與總理李克強出席在人民大會堂舉行的第十一屆全國婦女大會開幕典禮。 攝:Feng Li/Getty Images

中共十九大將於10月18日正式召開,這次黨代會無論對於上任五年的習近平,還是中共、中國、乃至全世界來說都關係重大,其後形成的權力格局將深深影響中國未來,建立的政治秩序也將左右世界局勢。

理解十九大,必須先知曉中國政治的運作邏輯。因此,在會議召開前,我們希望透過一系列文章,為你揭開黨國「紅幕」,解密中國隱秘的政治規則。本文為該系列第二篇,將聚焦中共的組織人事制度。

在中國大陸,一年一度的公務員選拔考試吸引着逾百萬大學畢業生投身其中。在經濟低迷的大環境下,不少謀職無門的大學生選擇擠入體制內,尋求一份穩定工作。他們當中,會有相當多的人循着中國官場的晉升路線,成為未來中國統治階層的精英。然而,從身在鄉鎮機關起草文書的基層公務員到手握重權的國家領導人,其間需經歷重重關卡、層層考驗。

到底哪些人會成為未來的官場明星?中國的官員晉升又包含着哪些明規暗則?中共的組織人事制度成為解碼官場的關鍵。

誰是「幹部」?

「幹部」是中共人事制度的核心關鍵詞。由反腐運動帶出的一系列熱門詞彙——如「黨員幹部」、「領導幹部」、「國家幹部」等常常讓公眾感到不知所云,這些詞和「幹部」是什麼關係?「幹部」是否等同於「領導」?按照今天中國官方的定義,「幹部」指的是從事各種公共管理工作的公職人員,包括了所有黨政機關工作人員,還包括了國有企業領導人員和事業單位領導人員,以及軍隊中擔任排級以上職務的現役軍人。

中共「幹部」範圍極為廣泛的傳統,與其對社會組織的強力控制密不可分。不論是在江西蘇區(1931年-1935年)還是延安時代(1935年-1948年),中共政權治下的根據地都很難容許獨立社會組織生存。一方面,中共自身有着極嚴密的組織紀律性,自上而下的領導自始至終貫徹全黨;另一方面,中共在革命戰爭年代,往往按照先黨後軍、先政權後群團的次序建立準軍事化的社會體制,軍隊、政權、群團組織基本都是黨組織模式的延伸。

1949年中共建政後,也將這種革命傳統運用到社會治理上來,逐步建立起一套全面控制的模式,將全國各行業各階層都分門別類編入計劃體制。

我們黨除了管理我們黨的幹部以以外,對非黨幹部的任免調配及其他問題,也需要直接或間接地予以管理…不應有任何一個幹部沒有地方管理他。

劉少奇,1951年,全國第一次組織工作會議

1950年代初,中共中央組織部曾對「幹部」做出明確規定,按執業內容分別劃歸不同系統,如軍隊、政法、文教、計劃工業、財貿、交通、農林水電等等。此次分類,並非以政府工作人員為標準,比如國家機械部的科員和某國有鋼鐵廠的技術員,都同屬計劃工業幹部;同時,也並非以中共黨員為標準,如同在國家教育部工作的黨員科長和非黨員科長,也都同屬文教幹部。本次規定強調「分類管理」,由黨委領導下的各工作部負責。

這也造成了一批既非國家機關工作人員,也非企事業單位的職工,也被劃歸到幹部序列。他們主要包括少數民族、宗教、民主黨派、工商界的上層人士和華人華僑。簡單來說,無論阿訇還是神父,都要作為幹部歸黨委統戰部管理。

此次幹部劃分,基本體現了中共對幹部認知的基本邏輯,也框定了中國大陸各類幹部的基本盤,也的確實現了「不應有任何一個幹部沒有地方管理他」的政治預期。自此之後,全國幾乎所有的公職人員都被納入到幹部體系當中,中共黨委對幹部的管轄範圍也空前廣泛。

2015年3月13日,中國北京人民大會堂舉行的中國人民政治協商會議閉幕式,共二千多人出席。

國家機關內幹部的任命、調動都要通過中共各級黨委及其組織部決策通過,這也讓真正的決策權始終掌握在黨務系統手中。圖為2015年3月13日,中國人民政治協商會議閉幕式。攝: Feng Li/Getty Images

這一現象在改革年代有所鬆動。1980年代,「公務員」作為國家機關工作人員的專有名詞被提出,並由政府通過法規建立公務員選拔制度。名義上,政府內各系統分管幹部的幹部局被統一劃到國家人事部,公務員開始面向全社會公開選拔;與此同時進行的國企改革,也逐漸將企業工作人員同國家公務員區分開來。初具雛形的專業官僚隊伍自1980年代後期在中國大陸逐漸形成。

然而,公務員制度的建立和國企改革並不等於黨委放鬆人事權。

中共黨委如何控制幹部任免?

由於公務員制度並未將黨務系統包含在內,從法律上講,各地方黨委的書記、副書記、宣傳組織部長直至一般黨務工作人員,並非國家公務員,也不該享受政府公共財政待遇。為此,中共在1990年代推出《中國共產黨機關參照試行<國家公務員暫行條例>實施方案》,以黨政對應的方法,使黨務系統的幹部與同級公務員保持相同待遇和行政級別。由此,黨和政府的工作人員便互通並存,由於公務員與黨員的高度重疊,黨委對政府工作人員也具有了「合理」的管轄權力。

然而,國家公務員與黨員幹部的確是兩個高度重疊卻內涵不同的群體。舉例來說,國家公務員允許非黨員任職;同時,黨員幹部也包括公務員之外的國企和事業單位領導,國企高管同樣可以調入政府擔任公職。例如,最近備受矚目的湖北省委書記蔣超良,作為地方黨委領導,曾長期任職交通銀行、國家開發銀行和中國農業銀行,這三家銀行目前已都實行股份制改革,面向市場。而在農業銀行的前任、已落馬的保監會主席項俊波,也是從銀行系統調任國務院部委,由國企領導變為國家公務員。

這種跨系統的調任亦說明,即使幹部管理開始分化、文官制度逐步建立,中共對人事權的控制卻從未放鬆,並在背後始終提供着制度保障。正如此前《書記治國》一文所言,國家機關內幹部的任命、調動都要通過中共各級黨委及其組織部決策通過,這也讓真正的決策權始終掌握在黨務系統手中。

那麼,一名官員的調動,在法律上和實際操作上都要經過何種程序?

每逢中共黨代會前夕,公眾普遍關注誰會成為下一屆中央政治局乃至常委的熱門人選,而這些人往往出自擔任過地方黨政領導的官員當中。因此,誰能在黨代會前躋身31個省級行政單位的黨委書記,加之年齡資歷優勢,便極有可能拿到政治局的入場券。

2012年11月15日,中國共產黨第十八次全國代表大會結束,七名新一屆中央政治局常委見記者。

中共中央政治局對於省級黨政領導人選具有決定權。圖為2012年11月15日,中國共產黨第十八次全國代表大會結束,新一屆中央政治局常委見記者。攝:Lintao Zhang/Getty Images

省級地方的黨政領導,包括省委書記和省長。省委書記由於隸屬黨務系統,應受上級黨委管轄,程序上在換屆前夕先由中共中央組織部考察合適人選,再由中央政治局開會討論決定後,新任省委書記赴任。而現實是,多數的省委書記總在屆滿之前就頻繁調任,背後自然是權力分配的角逐;在非正常程序下,省委書記的人選可以由中央政治局常委提出動議推薦,之後由中組部考察,再由中央政治局全體討論通過。

反觀省長的任免程序則複雜得多,需要一系列形式化的法律程序予以確認。根據中國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,省長、副省長應由地方人民代表大會選舉產生,省政府秘書長、各廳局長則需由省長提名並由地方人大批准產生。但在實際操作中,省長在地方人大經歷的選舉幾乎都為走過場。因為省長必定是中共黨員,並在地方黨委中兼任省委副書記,這就決定他在到任之前已經經過中央組織部的考察、政治局的討論和黨內任命,之後再順利擔任省委副書記。同時,在非換屆期間,國務院可以向地方人大提名新任省長人選,由地方人大常委會通過,是為「代省長」,「代省長」只需在地方人大開幕時,經形式上的選舉為省長即可。

由此可見,地方人民政府和黨務系統的人事任免並無二致,在實際操作中都要受到上級黨委領導的直接干預,這也正是「黨管幹部」的內涵所在。

值得一提的是,黨的組織部在這其中的活動空間並不大。尤其在中央政治局常委提出動議,要求任命某位省委書記或省長時,中央組織部只能按照常委意願象徵性地做出正面的考察結果。這種配合機制在地方同樣適用:省委書記對非省會市縣領導的人事任免有最大的決定權,對同級的省長也有重要的推薦權。不考慮「空降」官員的因素,一般來說,省委書記對一省之內的市縣級幹部人選有很大決定權,地方組織部也僅僅有考察建議之權。

與省市有所區別的是,縣委書記在轄縣內的人事任免中,有時更具決定作用。這不僅由於縣委書記對縣長的推薦權,更因為基層事務瑣碎繁雜、考察成本高,上級對本縣書記的意見尤為看重。因此在黨政格局下,書記與行政首長的矛盾主要發生在省市,縣級的書記則相對於縣長有壓倒性優勢。而正相反,由於國家部委領導屬中管幹部,且部之下的各司局長任命權在國務院黨組,使得部長對本部的人事安排很難插手。這種人事權力在不同部門的放縮,也使國家部委的人事關係較地方黨政機關更為單純。

中管幹部:形成派系的關鍵所在

此外,若想躋身政壇的明日之星,「中管幹部」又是一個重要指標。

所謂「中管幹部」,即在中共中央組織部備案的幹部,任免權在中共中央。根據中國大陸的官員級別(國家級、省部級、廳局級、縣處級、鄉科級),地方副部級幹部才能成為中管幹部,而中央國家機關(國家部委和中央直屬機構)的一部分廳級官員也受中央組織部管理,被納入中管幹部行列。總體來說,「中管幹部」基本可以與「高級幹部」等價。而中管幹部的任命,最終是由中央政治局常委按批次一次性討論通過。

中國的中管幹部有數千人,既不可能由七個常委逐個討論、審查,也不可能全部由常委提名。因此,程序之外的操作空間便頗具彈性。由於一省的黨委常委即屬於副部級幹部,他們又是本省事務的核心決策層,因此這批中管幹部便成為最有實權的幹部群體之一;而各地省委書記對本省的常委會人選具有重要的話語權,因而往往會在中組部考察階段提名自己陣營的下屬進入省委常委會,如果該省委書記與政治局常委某位成員關係密切,此番任命便會暢通無阻。

周永康

周永康窩案反映出裙帶派系如何隨着「黨管幹部」的原則生根發芽。攝:Nelson Ching/Bloomberg via Getty Images

越多同一派系的人成為中管幹部並身居關鍵職位,該派系的政治勢力便會愈發壯大。因為中管幹部群體亦是未來中共中央委員會200多名中央委員的候選池子,而進入中央委員會則意味着有躋身政治局乃至常委會的潛在資格。由此形成的從政治局常委、政治局委員到省委書記、中央委員、中管幹部的裙帶派系,便隨着「黨管幹部」的原則生根發芽。最為明顯的案例便是周永康窩案,由於周永康位居政治局常委,幾乎有絕對權力提拔嫡系進入中管幹部序列,尤其是其曾經任職部門,所以落馬高官既有在四川省、中國石油集團任職的,也有在公安部、中央政法委等部門任職,既包括了地方黨政機關、國有企業,又包括國家部委和中央黨務系統。

在中國官員產生機制中,由於黨對幹部自上而下的嚴密控制,使得各級官員幾無可能對下負責。在此背景下,地方人民政府即使是低至鄉鎮,也很難推行中國憲法與人民政府組織法所規定的選罷程序——因為行政官員一經公開選舉產生,上級黨務系統便瞬間失去了對人事權的控制,黨內整套的推薦、考察、任免都反過來為地方選舉結果服務,這顯然是中共組織紀律下的人事制度與其所宣揚的基層民主選舉最大的衝突所在。

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