6月30日，新加坡李光耀公共政策學院院長馬凱碩（Kishore Mahbubani）在《海峽時報》發表文章，引述卡塔爾（卡達）被阿拉伯聯合酋長國、沙地阿拉伯（沙烏地阿拉伯）等國家集體杯葛為例，談及新加坡一個小國該如何自處。馬氏一文強調「小國必須經常表現得像個小國一樣」（Small states must always behave like small states），無論原則和道德規範如何重要，但前提永遠是審時度勢，避免捲入大國之間的糾紛。此文一出，瞬間在新國外交及學術界牽起爭論，各方紛紛演繹「為國之道」。
馬氏強調的「求存」心態在東南亞並不罕見。在地理上，東南亞畢竟是大國競賽的馬前卒。前有歐美日殖民帝國，後有美蘇冷戰、中美角力，東南亞「小國」都無法獨力扭轉局面，被迫在強權威脅下選擇自我封閉或是臣服一方。
然而，在兩者之間，東南亞國家選擇了走區域自主的「第三條路」，開展區域合作的路徑。1967年8月8日，印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國代表便簽署《曼谷宣言》，成立東南亞國家聯盟（東盟，ASEAN，台譯東協）。東盟當時目標包括：設定外交準則穩定東南亞國際關係，確保成員國遵守「不干預原則」，加快各國獨立後的復甦進程；擴大區域聲音反對美蘇冷戰、美中角力延伸到東盟國家，捍衛區域自主。
冷戰結束讓全球步入美國獨大的「單極時刻」（Unipolar moment），但東南亞的安全沒有因此獲得保證。相反，後冷戰時代的國際形勢變得更複雜，東南亞國家失去「共產主義恐懼」的共同陰霾，成員數目由六增加至十個（註一），令尋求共識代替「共同威脅」這塊缺口變得難上加難，建立共同體的進程更顯艱巨。東盟在1980年代開始冒起共同體意識，但有學者批評東盟虛有其表，單純是個有名無實的「模仿共同體」（imitation community，註二）。
加入東盟能否求存？
今年適逢東盟成立50週年，領導人應該認真盤點這套重視「不干預原則」、「共識」、「協商」的合作模式是否滿足東南亞小國「求存」和建立「共同體」的需要。
從最根本的「求存」觀察，東盟確實保護新加坡、汶萊這等體積極小的小國獨立。兩國與馬來西亞和印尼素有嫌隙，卻又毗鄰而居，只能制定多邊條約禁止它們使用武力解決爭議，透過機制吸納各方利益，降低小國遭吞併的風險。事實上，東南亞國家在加入東盟以後，沒有再出現過類似60年代初印尼入侵星馬境內發動炸彈襲擊的事件，更沒有侵略戰爭，促成「東盟長時間和平」（Long Peace of ASEAN）的說法。
東盟製造了和平穩定的大環境，把成員國的安全訴求轉化成經濟引擎，成員國得以投放資源開發生產，享受工業起飛與國際貿易的成果。在制度上，東盟成員國讓主事經濟業務的官員定期舉行會議協調政策，依循「共識」和「協商」原則加緊彼此工業、農業及貿易合作，逐步拓展合作領域。至2012年為止，東盟六國已把超過99%的指定商品關稅降低至0%，其餘四國也緩緩朝着這個目標進發，刺激區內自由貿易，為2015年的東盟經濟共同體（ASEAN Economic Community）奠定基礎。
新加坡和「亞洲四小虎」（馬、泰、印、菲）在80年代經濟急速增長，國內生產總值（GDP）成功拋離非東盟國（圖一），因此冷戰時代與東盟對立的越南、柬埔寨、老撾（寮國）三國，以及恪守「中立主義」的緬甸，都在蘇聯解體後加入東盟。新成員加入，象徵東盟擺脫反共意識形態以往在東南亞所扮演的主導角色，以地域概念建構「東盟＝一個東南亞」的論述取而代之。即便是用血汗從印尼手上換取獨立的東帝汶，原則上也獲得所有東盟成員國支持加入。
新成員加入的另一原因，是「不干預原則」較西方的民主自由「普世價值」更能吸引東南亞威權政體的目光。除了提倡自由貿易作為長遠目標，東盟基本上不理會成員國的政經制度。這種強調保護國家主權完整的整合特色，有別於歐盟規定候選國必須滿足「哥本哈根標準」（Copenhagen Criteria）要求的民主、法治、市場經濟條件，讓東盟毋須理會內部價值差異，理論上可優先應付務實議題。
「一個東南亞」的共同體
具備一定結構的國際組織能夠讓成員國透過互動，漸漸建構新的身份認同，引導成員國利益走向同一方向（註三）。東盟成員國在聯合國大會的投票當中，最低限度有超過50%比例屬意見一致，平均值更高達68.5%。東盟研究學者Paruedee Nguitragool和Jürgen Rüland說明，第64屆（47.6%）和第66屆（44.6%）意向分歧議案比例較高，但當中有三分二的分歧只由一個成員國促成，可見東盟的利益呈現同化趨勢。（註四）
東盟始創成員也十分重視內部團結，相對積極調停爭議，甚至比大國施壓更能有效說服其他成員接受改革。新、馬、印、菲自2004年便積極「勸喻」緬甸落實民主改革路線圖，並遊說後者放棄2006年東盟主席國的身份，以免製造話柄讓歐美杯葛定期對話。印尼在2011年的泰柬邊境衝突，以及2012年東盟外長會議破局後，俱以第三者身份展開外交調解，遊說各國擱置爭議，達成共識，免使東盟陷入分裂。
東盟利用這套合作模式，把自己化身成東亞區域一體化的主軸，建立「東盟加三」、「東盟區域論壇」、「東盟防長擴大會議」一系列由東盟主持的跨地域合作機制，招攬國力上大相逕庭的中、日、美、韓、俄、朝等國家加入，促進亞太地區建立多邊對話的合作安全（Cooperative Security），調整大國零和遊戲的心態。撇去主權爭議問題，這連串合作機制加強了東北亞和東南亞的交往，在傳統軍事項目上增加各國透明度，在打擊海盜、防災應變、海洋搜救等非傳統安全議題上凝聚默契，建立互信。假若這種信任能夠持續下去，東盟成員國自可克服「求存」心理背後對大國威脅的恐懼。
在一般民眾眼裏，長久穩定的合作關係也凝聚了「東盟人」的身份認同。專責推廣東盟社會文化項目的非牟利組織「東盟基金會」（ASEAN Foundation）在2014年向東盟十國的大學生進行問卷調查，當中發現每國至少六成受訪對象都認同自己是東盟的市民（citizen of ASEAN），認同感最強的竟然是來自老（96.0%）、柬（92.7%）、越（91.7%）這三個新成員國。受訪者亦傾向接納東盟成員國政經制度的多樣性，符合官方的「合一於多元」（Unity in Diversity）的敘述。這份調查固然不足以代表社會上下觀點，但這種悄然冒起的身份認同，證明東盟有能力從合作工具，邁向形成一套滲入各國社會的規範價值。
不過，東盟「共同體」的概念終究仍是薄弱，在許多情況下我們仍能觀察到東盟成員國違反規範的行為，或者成員國對「不干預原則」抱着教條式的堅持，最終導致好不容易才堆砌的互信突然倒退。
經濟整合緩慢內政動盪，波及區域關係
東盟在經濟方面或許較具「共同體」的外表，但距離一個高度整合、具競爭力的經濟體還十分遙遠。筆者去年曾撰文提及東盟經濟共同體進度緩慢：多項政策由成員國自願執行，發展程度較低的國家可按照自己需要選擇開放市場與否，而東南亞可以自由流動的勞工種類多數局限於七項技術密集型產業，區域產業分工只是紙上談兵。最關鍵一點是，東盟整體貿易總額確實出現增長，但大多數來源都是與非東盟國的交易成果，金額比例更維持在與東盟成員國互相交易總額的二至三倍（圖二）。成員國之間的經濟關係仍是競爭主導，互補互賴還有很大的進步空間。
經濟問題處理不善，亦會轉化成安全隱憂。縱使東盟自2000年透過倡議計劃增加傳統成員國在新成員國的投資，但力度遠不及中國這個遲起步的崛起大國。柬埔寨、老撾等國必須在南海爭議上顧及北京面色，間接破壞東盟團結，令成員國必須在大國政治的叢林法則中另覓其他避險方法。2012年柬埔寨阻止東盟外長會議在聯合聲明上提及黃岩島爭議、2016年馬來西亞在玉溪會議後「撤回」聯合聲明，都可追溯到柬、老的經濟困局。倘若成員國拒絕增加對兩國改革承擔，那東盟的弱點便很容易任由富國強國把持。
東南亞國家領導人在創辦東盟時主張「國內穩定，區域便會穩定」的信念，意味着只要國內政局動盪，區域關係也會遭到波及。近年效忠「伊斯蘭國」的印尼和菲律賓激進穆斯林群體，就是從國內種族衝突延伸到區域安全的範例。去年馬來西亞總理納吉為爭取國內穆斯林選票，忽然高調參與遊行，抗議緬甸政府對當地穆斯林面臨「種族清洗」袖手旁觀，公然與緬甸資政昂山素姬（翁山蘇姬）鬧翻。2008年泰柬埔寨總理洪森（Hun Sen）考慮到選舉在即，因此煽動國內民族主義情緒，企圖利用存有主權爭議的邊境地區增加民望，最終與泰國爆發衝突。
東盟成員國尚有不少領土爭議，若果各國政客有心操弄民族主義情緒，犧牲東盟整體利益換取民眾授權，那東南亞很快便會重回1960年代的失序狀態（Anarchy）。
東盟制度改革議而不決
東盟成員堅持「共識」、「協商」原則，但代價是不停押後改善東盟制度，時至今日東盟仍與「議而不決」、「吹水會」等形象掛勾。2007年東盟通過《東盟憲章》（ASEAN Charter），表面上加強國際法管治元素。然而《憲章》內含不少灰色地帶，條文內容亦有互相衝突之嫌，難以在牢牢遵守「不干預原則」的前提下帶來突破。在體制上，東盟秘書長也無法獨立於各國運作，最終決策權依舊是落入十國領導人操控。由這角度理解，《憲章》終究只是一份政治承諾書，東盟實質運作與過去分別不大，決策效率及質素還是敬排末座。
東盟增加內部互信困難重重，無法把彼此立場拉近，面對大國介入時就更難捍衛區域自主，結果還是遭大國拉着鼻子走。南海爭議便是一個好例子。澳洲學者Carl Thayer強調，在建立「南海行為準則」框架一事上，東盟愈是鬆散，中國便愈能怠慢商討準則過程；相反，東盟愈是團結，中國還須表現出樂意磋商的姿態，至低限度在形式上讓步。目前菲律賓總統杜特地180度改變前朝的對華姿態，低調處理海牙常設仲裁法院否定中國「九段線」「歷史權利」的結果，在外交修辭上軟化立場，藉以籠絡北京投資菲國，然而此舉卻犧牲了東盟其他南海聲索國的布局，無法憑藉裁決結果高調約束中國的南海政策。在8月的外長會議期間，東盟與中國簽署了「南海行為準則」框架，但東盟期望的約束法例仍然前路茫茫。如果有東盟成員抱着「交功課」的心態看待這個框架，那中國便輕鬆重拾了節拍步伐的主導權。
東盟成立50週年，國際局勢近年已產生翻天覆地的變化，無論國際規範的成熟程度，還是大國關係對採取武力的克制，客觀環境都能夠保護東南亞國家的「求存」目標。東盟成員國之間縱有齬齟，但長時間的接觸及戰略考慮都能阻止武裝衝突輕易發生。然而，東盟正在追求建立一個持之有效的新身份認同時，必須摒棄抱殘守缺的心態，大刀闊斧改革內部制度，包括：以較狹義方式劃出「不干預原則」的邊界，加大東盟處理跨國安全事項的能力；在「共識」、「協商」決策方式加入「效率」及「必要性」的考慮，容許傳統和新成員以差異步伐實現區域整合。上述漏洞若得不到正視，東盟最終只會退化到形同虛設的社交俱樂部，過去建立區域自主的貢獻勢將付諸流水。
（馮嘉誠，日本早稻田大學亞洲太平洋研究所博士生）
註一：汶萊在1984年獨立並加入東盟，其後越南（1995）、老撾（寮國）（1997）、緬甸（1997）和柬埔寨（1999）在冷戰結束後加入。
註二： David Martin Jones & Michael L.R. Smith, “ASEAN’s Imitation Community,” Orbis, Vol. 46, Issue 1 (Winter 2002), pp. 93-109.
註三： David H. Bearce and Stacy Bondanella, “Intergovernmental Organizations, Socialization, and Member-State Interest Convergence,” International Organizations, Vol. 61, No. 4 (2007), pp. 703-733.
註四： Paruedee Nguitragool and Jürgen Rüland, ASEAN as an Actor in International Fora: Reality, Potential and Constraints (Cambridge: Cambridge University Press, 2014)
2008年泰柬埔寨
多了個泰
這篇文章很硬，但值得細看。