解放軍或許在維護中國國家主權、安全、發展利益等方面，是強大的支撐，但是否如習近平所宣稱的，能夠作為地區和世界和平的重大力量，則不能十分肯定。因為海軍不是在真空中發展的，某國的海軍出現顯著擴張，一定會有相應的國際政治效應產生。至少，世界歷史已經出現過18至19世紀的英法海洋競爭、20世紀初的英德海軍競賽、二戰間美英日三國海軍從擴張到裁軍，最後又重回擴張的輪迴，還有冷戰時期的美蘇軍備競賽等諸多個案，顯示建設強大的海軍，未必對於自身、地區，與世界和平，有正面貢獻。

從一戰前的英德海軍競賽來看，全球部署的海洋霸權如要應對多個地區的海軍競賽，無非是「抓大放小」，重點集中在對自己威脅最大的目標，放掉其他威脅較小的國家，甚至有可能和那些國家組成同盟。最後一步，才是自己也跟着加入軍備競賽。

美國欲重返海軍競賽

美國在奧巴馬（歐巴馬）時代，已經預定在2020年前將太平洋地區的戰艦比例調高至60%；特朗普（川普）的國防部長馬蒂斯在今年6月初的香格里拉對話（Shangri-la Dialogue）中進一步宣示，太平洋地區的航空戰力比例也會跟着提升至60%。但真正具衝擊性的反應，是美國海軍水面艦隊在今年1月為了因應中國海軍崛起的「重返制海」（Return to Sea Control）戰略，明白昭示將脫離冷戰結束以來以低強度衝突為主的任務，回到歷史上最常見的大國海洋競爭。特朗普政府也承諾，將在未來30年建造254艘軍艦，以便加速達成美國海軍過去設定的308艘規模。但美國國會在2018年度《國防授權法草案》（NDAA FY18）則主張，海軍規模的最低限度應達到355艘，才能保障美國的安全。

355艘的數字，出現在美國海軍於2016年12月14日發布的一份報告，認為這是在中俄崛起的背景，以及考量美國國防預算的情況下，美國海軍想重返制海必不可缺的最低限度規模。除了比現行計劃的308艘海軍增加一艘航空母艦之外，還包括增加16艘大型水面艦艇與18艘核動力攻擊潛艦。如果美國國會最終通過的2018年度《國防授權法》版本保留了355艘海軍的規定，可說美國再度正式步入歷史上的海軍競賽道路。

不過，即使355艘海軍的規定不獲通過，也不代表美國海軍就不會重返海軍競賽。所謂的「重返制海」戰略，依照美國海軍水面艦隊指揮官羅登中將（Vice Adm. Thomas Rowden）的解釋，本質上就是應付與區域海軍強國的有限戰爭的指導。美軍期待利用其高科技優勢建構所謂的「分散殺傷」（distributed lethality）能力（註一），透過搭配多種飛彈和戰機，以火力優勢克服308艘海軍的規模劣勢，打破區域海軍強國期望建立近海制海權、阻止美國進入的「反介入／區域拒止」（A2/AD）部署體系。

羅登中將認為依照這種構想，不必出動航空母艦戰鬥群，只要一艘能搭載F-35B戰機的「美國級」（America-class）兩棲突擊艦，搭配一艘神盾驅逐艦與一艘攻擊潛艦，即可對具有良好A2/AD能力，且有其他海空兵力支援的孤立島嶼目標發動攻擊。雖然美國級只搭載六架F-35B，但強大的戰力儼然成為另類的「輕型航艦」。而且F-35B與擔任護航的神盾驅逐艦和支援的潛艦，都能在數百公里外發射具備匿蹤攻擊能力的遠程反艦飛彈，防禦方承受飽和攻擊的壓力大為增加。

此外，美軍也注重所謂的「海軍整合射控─防空系統」（NIFC-CA）的發展，將F-35戰機與海軍的神盾戰鬥系統，和E-2D預警機三者整合，以F-35作為E-2D提供的目標定位資訊接收者，指揮神盾艦的標準六型飛彈攔截其雷達尚未偵測到的來襲目標。這套系統已經在2016年9月首次測試成功，未來還會有更多測試。但美國海軍的目標不止於此，還希望這套系統能與陸軍相通，讓陸軍的飛彈協助攻擊敵方目標、協助海軍建立制海。

還有的是，今年4月，美國海軍為了因應新形勢，慎重考慮盡速讓同時具有區域防空與反潛能力，但在冷戰後退出美國海軍戰鬥序列的通用巡防艦（FFG）重返行伍，取代過去主要為了應付沿海低強度衝突任務的濱海戰鬥艦（LCS），也是另一個美國海軍重返海軍競賽的象徵。

混淆和平與戰時，引發海軍競賽

華文文獻在評估中國海軍能否成為全球海軍時，常以美國比對。除了羅列美國海軍的具體實力之外，常見的一種錯誤就是指出美國海軍「控制」了多少「海上戰略通道」，與之相關的就是認為中國受到從日本南延到印尼的西太平洋第一島鏈的「封鎖」。這種認為和平時期的海洋商業利用，需仰賴對海洋軍事控制的思想誤區，其實也可以在馬漢（Alfred T. Mahan）的著作中看到。然而，也就是這種混淆了和平與戰爭時期的錯誤邏輯，造成了一戰前的英德海軍競賽。

任何國家都有在平時不受干擾使用海洋的權利；而所謂對海上交通線或遏制點（choke point）的控制，只有在戰時才會因制海權的出現而存在，也就是交戰國運用自己的力量，透過殲滅或封鎖敵方海空力量，或限制敵方海空力量在特定水域的活動，從而對海上交通建立的控制。

德意志帝國當年就是誤解這項最基本的海洋戰略概念，才想要刻意引發與英國的海軍競賽，以建造一支讓英國海軍即使發動攻擊也只能得到「慘勝」、失去對法俄同盟優勢的海軍，藉此嚇阻英國勿傷害德國的海上利益。

然而，德國卻忽略了即使經濟規模比對手更大，也未必就能在軍備競賽獲勝的道理：摒除德國海軍一開始最嚴重的戰略設計錯誤，像德國這種位於歐亞大陸人口最密集的「邊緣地帶」（rimland，註二）的海陸兼備屬性國家，需要同時面對陸海兩方面的威脅；但是它的強大又會改變邊緣地帶的國際權力政治結構，引來周邊的邊緣地帶國家，甚至更遠的心臟地帶（heartland）國家，和海洋霸權的聯合攻擊。所以陸海兼備必然不可能像海洋霸權那樣專注於海軍發展，而且只要開始建設強大的海軍，其所面對的敵人將是海洋霸權與其他國家的聯合。

歷史也的確顯示，德國的海軍擴張，導致英國與原來激烈競爭殖民地及歐亞大陸戰略優勢的兩大敵人──法俄同盟，捐棄前嫌，結成所謂的「三國協約」（Triple Entente），共抗德國的威脅。甚至因為英國在地中海的海軍優勢，影響德國原本的意大利盟友拒絕共同反英，最終在一戰時倒戈。

中國與德國同樣位於邊緣地帶，但與位於歐洲的德國不同的是，其崛起完全足以破壞整個東亞的權力平衡，其他強權若不介入，則難以阻止中國支配東亞。地緣政治環境先天就註定，中國崛起不可能免於影響其他國家。不過，除非中國決定與美國開戰，否則根本毋須擔心其海上交通線的使用與海外利益受到美國的危害。1993年「銀河號事件」只是極為罕見的個案，完全不能作為判斷美中海洋戰略關係本質的通例。

談論所謂美國控制多少海上戰略通道，或第一島鏈是否會被美國用來作為封鎖中國的基地，已經折射出內心想要取代美國，或趕走美國，甚至認為美中最終將有一戰的心理。

1993年，因為有錯誤情報指中國貨輪銀河號載有化學武器，結果美國出動海軍在印度洋公海攔截。如果認為，為了預防這宗罕見個案的重演，因此中國需要準備一支大海軍，這與當年德國認為需要一支世界第二的海軍，作為嚇阻英國損害自己海上利益的邏輯類似。如果認為不能容許美國在海上獨大，否則中國不能在危機時保證自己的安全，這與1830年代的法國和一戰後的日本類似。三者都引起海軍競賽，德國與日本的史例毋須贅述，只有法國因為國內外政治情勢的演變，競賽無疾而終，才免於再與英國開戰。

無論歷史或海洋戰略理論，兩者都指出，海上只能有一個霸主，如果有兩個勢均力敵的對手，最終引發戰爭實乃不可避免，除非是兩次世界大戰期間那種英國衰退、美國孤立主義，日本同時吸引歐美關切的特殊個案。

新興強國不可能未經戰爭就迫使原來的海洋霸主自動退位，最危險的情況就是，在海洋霸權集中重視單一威脅的情況下，新興強國發展出實力不足以打敗霸主，但是能威脅霸主地位的海軍，也就是德國與日本的個案。如果真要取代霸主的地位，就要有英國經歷三次英荷戰爭取代荷蘭那樣的戰略意志與犧牲覺悟。這對當下中國來說是否可行呢？

目前中國的近海防禦戰略，對於以攻勢防禦（積極防禦）取得沿海某個範圍內的有限制海權有所幫助，但如果要把美國排斥出東亞，非依靠西方海軍戰略理論，以戰略攻勢奪取中國海軍軍語所謂的「戰略性制海權」不可。這也就要求中國的整體戰略態勢必須朝遠洋進攻轉變。但如此一來，首先很容易與中國長期以來宣揚和平崛起的國際政治宣傳發生衝突，其次則是有落入日本在二戰前力不足以霸全球，卻足以推翻英美在亞太的地位，結果反遭多國聯合圍剿的危險。

聯合圍堵成勢，中國應反思海洋戰略

其實，中國若然真的認為自己是當前國際體系的受益者，要把握戰略機預期，在與美國保持良好關係的同時，又對自身的核心利益有所堅持，完全可以採取過去許多西方政治學者所謂的「俾斯麥式戰略」（Bismarckian strategy）：追求穩定的國際環境、避免列強對自身構成嚴重威脅，且無意恢復中國在歷史上的霸業。而就像俾斯麥主政時從不推動德國建立大海軍，足以在東亞與美國一較高下的強大海軍不但不是中國採行這種戰略的必需品，反而有害。中國需要多少航空母艦、驅逐艦、潛艦、海外基地，才能成為像過去的英美那樣真正意義的全球海軍，將不再是重點，這樣的擴張必然讓中國步上德國的舊路，面臨以美國為首的其他海軍國家的聯合圍堵。

比美國更早感受到中國海軍擴張壓力的日本，早在2013年底的「中期防衛力防衛整備計劃」，就決定將驅逐艦與護衛艦的數量增加至54艘，潛艦增加至22艘；國防預算自2013年以來也是連續六年增加，這兩年更是連續突破五萬億日圓。此外，隨着日本向美國訂購的四架E-2D預警機即將列裝自衛隊，以及美國準備升級日本的兩艘「愛宕級」神盾驅逐艦，和南韓的三艘「世宗大王級」神盾驅逐艦至最新的「基線9」等級，和出售標準六型飛彈予日本、南韓、澳洲。藉由讓這些國家具備初步的「海軍整合射控─防空系統」能力，美國逐步在西太平洋打造一個聯盟攻防體系。美國還透過2015年的印美日「馬拉巴爾」（Malabar）海軍聯合演習，和2016年的美印聯合物流協議，將印度也拉入這個體系，讓其「助手」擴大到所謂的「印太地區」（Indo-Pacific）。

相比之下，中國這邊的盟友目前看來大概就是俄羅斯、伊朗、巴基斯坦。朝鮮是否還能算是中俄盟友已大有疑問。但即使加入朝鮮，也只有俄羅斯擁有較為龐大的海軍力量。然而俄國海軍水面艦隊實力持續衰退，且由於失去烏克蘭這個前蘇聯時代發展成熟的大型軍艦動力供應來源，俄羅斯幾乎無法獨力建造大型水面戰艦，過去甚至仰賴法國建造兩萬噸級的「西北風級」（Mistral-class）兩棲突擊艦。雖然俄國的潛艦部隊實力依然強大，但中國基本上不能指望俄國海軍能扮演日本、澳洲、加拿大、西歐國家那樣的盟友支援角色。這造成的問題就是，美國除了自身之外，還有來自盟友支援的強大反潛力量，特別是日本海上自衛隊，但中國完全必須獨力進行反潛作戰，而這領域又是目前中國海軍最大的罩門。

俄羅斯的最大問題是它是否值得中國信任。至少，在去年南海仲裁公布前後，俄羅斯為了維護自己的海洋航行自由利益，並未明確支持中國指責仲裁為非法的立場。何況俄國還是印度、越南這兩個與中國有激烈主權爭端的國家擴張海軍的主要助力，設若中美真的爆發衝突，俄國是否會真心協助中國，恐怕是很大的未知數。

國際形勢既然如此，中國實有必要仔細思量，自十八大以來就被中共中央列入政府工作報告的「海洋強國」，真正的意思是什麼；中國的海軍建設又到底追求什麼樣的具體目標。否則按照目前的態勢下去，更加劇烈的亞太海軍競賽是無可避免的。歷史證明，除非像美國這樣先天擁有遠離歐亞大陸的地理優勢，又在崛起時處於法、俄、德三國在東半球吸引英國注意力的極有利態勢，否則建造世界第二強大的海軍在大戰略上毫無意義。

比起硬體建設，中國最需要的或許是在海洋戰略思維上的思考，是否能認真理解歷史的教訓。

（王俊評，國立政治大學外交博士，專長為海洋戰略、國際關係、地緣政治。著有《和諧世界與亞太權力平衡》）

註一：「分散殺傷」，指的是將即將列裝美軍的遠程反艦飛彈（LRASM）、戰術型戰斧巡弋飛彈（Tactical Tomahawk Block IV）、標準六型飛彈（SM-6）等新型長程飛彈，與美國海空軍現役戰機特別是 F-35 的戰場網路指揮能力相搭配，強化每艘戰艦的反艦與攻陸能力。

註二：「邊緣地帶」和「心臟地帶」的說法，由美國政治學者史派克曼（Nicholas Spykman）提出。