深度 評論

黎蝸藤:中印邊界糾紛的來龍去脈與是非曲直

中國認為是非曲直非常明確,印度違反國際法,只能「老老實實退出去」。中國的說法雖然義正辭嚴,但印度與不丹一方也並非完全無理。


一名沙雕藝術家於印度洋一個沙灘上創作了一個傳播中印友誼信息的作品。 攝:STR/NurPhoto via Getty Images
一名沙雕藝術家於印度洋一個沙灘上創作了一個傳播中印友誼信息的作品。 攝:STR/NurPhoto via Getty Images

中國印度雙方在中印不(丹)三方交界地區對峙逾50天。中國在八一建軍節前後,調門轉趨強硬:《解放軍報》、新華社、中國駐印度大使館、中國外交部、中國國防部、《人民日報》等中國外交、國防、宣傳系統接力發表評論或聲明,25小時內六度密集發聲炮轟印度,把印方行爲從「非法越境」提升到「入侵」。解放軍又在西藏軍演展示武力,頻頻傳出增兵西藏的消息。輿論戰與心理戰之餘,又展開法理戰。8月3日,外交部發放了立場聲明。中國認為是非曲直非常明確,印度違反國際法,是無理的一方,只能「老老實實退出去」。

中國的說法雖然義正辭嚴,但印度與不丹一方也並非完全無理。

危機的起因是中國要在西藏亞東縣洞朗地區修建公路。該地區由中國實控,無論不丹印度,還是中國的聲明,對中國在洞朗地區(Doklam)修路,引發印度軍隊從多卡拉山口(Doka La)附近穿過「邊界線」前往阻止的事實都沒有異議。關鍵之處在於洞朗地區的歸屬。若洞朗是中國的,印度穿越的便是「中印邊界」,惟不丹與印度認爲洞朗屬不丹,故認為印只通過「印不邊界」,進入「不丹的領土」。(圖一)

圖一。
圖一。圖:端傳媒設計部

印度的表述中,洞朗是「印中不三國交匯地區」。中國反駁說「交匯點」只能是一個點,而不能是一個地區,指責印度混淆視聽。其實,印度的表述並無不妥,爭議的焦點就落在「印中不三國交匯點」到底是哪裏?中國認為是吉姆馬珍山(Gipmochi),而印不認為是吉姆馬珍山以北約六公里的巴塘拉(Batang La)。三者對「何為三國交匯點」有不同見解,哪個更有理呢?

中方理據一:《中英會議藏印條約》

中國首先搬出1890年《中英會議藏印條約》(Convention of Calcutta)論證:

中印邊界錫金段已由1890年《中英會議藏印條約》劃定。該條約第一款規定:「藏、哲之界,以自布坦交界之支莫摯山起,至廓爾喀邊界止,分哲屬梯斯塔及近山南流諸小河,藏屬莫竹及近山北流諸小河,分水流之一帶山頂為界」。此段邊界線走向條約敘述清晰準確,實地邊界線沿分水嶺而行,走向清晰可辨。

因爲有「藏、哲之界,以自布坦交界之支莫挚山起」這句(註:「哲」指錫金,中國古稱「哲孟雄」,後來印度兼併了錫金,故錫中交界變成中印交界;支莫摯山即今吉姆馬珍山),這條條約中確實能總結出吉姆馬珍山是三國的交匯點。

中國的說法看起來理直氣壯,但忽視了一個國際法的原則:「兩國之間的條約不能決定第三國的領土」。正如假設現在越南與馬來西亞協議瓜分了南沙群島,中國一定不可能承認。在英印政府與滿清政府簽訂條約的時候,不丹沒有參與;而當時錫金與不丹的邊界、西藏(中國)與不丹的邊界都沒有劃定。注意到當時不丹是一個獨立的王國,直到1910年才變爲英印的「保護國」,因此英印與滿清在1890年簽訂條約時,無法代表不丹。所以,僅根據《中英會議藏印條約》就認爲中印不三國交匯點已經被確認,無論在國際法還是國際交往準則看都難以成立。

20世紀初到50年代,印度出版的錫金或喜馬拉雅山麓地圖,大都完整地標示了這段邊界缐,顯示了英印政府對此邊界缐的確認,但很多地圖上不標示中不的邊界缐。相反,一份1910年的地圖,顯示了中不錫的三國交匯點,但位置卻在巴塘拉(圖二)。說明印不指三國交匯點在巴塘拉的説法也有很長歷史。

1910的英國地圖。

1910的英國地圖。圖左下方的Batangla是巴塘拉,地圖顯示為三國邊界交匯點,其下方的Giaomochi為吉姆馬珍山,即中方聲稱的三國交匯點。網上圖片

誠然,在1890年條約之後,不丹在很長的一段時間內都沒有提出反對,嚴格按照國際法來說存在「默認」的嫌疑。然而,不丹那時只是一個極端封閉落後的弱小國家,對國際法一無所知,是否知道這個條約也成疑,更未必能清楚了解其含義及與自己的關係(因爲裏面沒有直接談論任何一塊領土的歸屬)。1910年,不丹淪爲英印政府的保護國,更難以苛求。從國際道義來説,不能認爲不丹已經默認了「三國交匯點」。

此外,中國說領土條約一經簽訂就持續有效,這個觀點也值得商榷。中英《南京條約》把香港割讓給英國,中國後來認爲是不平等條約,要收回香港 。中共建政後認爲滿清與民國的條約不能代表「新中國」的立場,要與所有陸上鄰國重新簽訂一次條約。雖然中國大體上願意按照「舊約」,本着「現實主義」的原則談判,但也表明「舊約」是否需要遵守仍有重新確認的問題。中印之間本來也需要重新簽訂錫金段的條約。這樣看來,1890年條約的法律效力並非沒有問題,特別是不丹根本毋須遵守它。

中方理據二:尼赫魯致周恩來信函

其次,中國搬出了1959年時任印度總理尼赫魯給周恩來的信,強調了尼赫魯同意錫金與西藏的邊界已經被確認,不存在任何糾紛。

從1958年底起,尼赫魯與周恩來就中印間領土問題共有五封信(註一),其中1956年3月22日尼赫魯致周恩來的信件中確有:「印度的保護國錫金同中國西藏地方的邊界,是由1890年的英中專約所確定,1895年共同在地面上標定。」9月26日致周恩來信件中也確有「1890年的這個條約也確定了錫金和西藏之間的邊界;這條線後來在1895年加以標定。因此,關於錫金同西藏地方的邊界,不存在任何糾紛」等文字。如果它們確實表達了印度承認「三國交匯點是吉姆馬珍山」的意思,那麼可以用「禁止反言」(estoppel)的國際法準則否定印度現時的行為。不過,這些表述是否足以確認印度「反言」呢?

其實,在3月22日的信件中,尼赫魯寫道:「中國一直出版的地圖中,把相當大的屬於印度與不丹的土地,劃在中國界内。這不符合長期以來的使用情況與條約。我們對此極爲關心。」在9月26日的信件中,尼赫魯寫道:「實際上,中國地圖把相當大屬於不丹的領土視為西藏的一部分。」並表示印度有權代表不丹談判。(註二)雖然在信件中,尼赫魯沒有具體指出不丹與中國的領土糾紛的位置,不能確定是否包括洞朗地區。但在1950年代,印度關於這個地區的官方地圖,已經開始把三國交匯點畫在巴塘拉(比如1956年的印度調查地圖)。因此,有理由認爲,尼赫魯信件中所說的「錫金同西藏地方的邊界不存在任何糾紛」,不包括錫金、不丹與中國的三國匯聚點。因此,以尼赫魯的信件作爲「不得反言」的證據,也有斷章取義之嫌。

退一步說,即使尼赫魯的信件確實表達了「三國交匯點是吉姆馬珍山」之意,這些文字仍然局限在錫金與西藏的邊界,仍然存在兩國協議是否能決定第三國領土的問題。而禁止反言的目的,是為了防止一個國家從前後不一致的態度中受益,而令其他國家的利益受損。具體在領土問題上,就是第一國不能原先承認這塊土地屬於第二國,後來又反口說屬於自己。但在洞朗問題上,印度不是直接當事國,而是第三國,不是領土歸屬的直接受益者。換言之,只要不丹認為洞朗地區屬於不丹,尼赫魯的信件並不能限制印度改變立場。一個可以類比的例子是,中國以前承認「北方四島」屬於蘇聯,後來又支持「北方四島」屬於日本,現在似乎又支持屬於俄羅斯,這種立場轉變無法用「禁止反言」限制。

中方理據三:洞朗由中國實控沒有爭議

第三,中國聲明提到:「洞朗地區歷來屬於中國,一直在中國的有效管轄之下,不存在爭議。中國和不丹……從上世紀80年代開始通過談判協商解決邊界問題,迄今已進行了24輪邊界會談,達成了廣泛共識。兩國雖未正式劃界,但雙方已對邊境地區實施了聯合勘察,對邊境地區的實際情況和邊界線走向存在基本共識。」

這種說法容易令人誤解不丹一直沒有提出對洞朗地區的主權要求。雖然在6月29日不丹聲明中已經提到:“the construction of the road inside Bhutanese territory is a direct violation of the agreements and affects the process of demarcating the boundary between our two countries”,意思是中國修建的路位於不丹領土上,但在中國媒體渲染之下,容易誤解為印度故意慫恿不丹臨時提出主權主張。

這並非事實。中國雖然強調中不雙方「對邊境地區的實際情況和邊界線走向存在基本共識」,但這種共識可能只是指對實際控制的現狀,而不是指兩國的主張,否則,何來談判30多年還沒有結果之事?

中不之間的談判從1984年開始,最初幾次都只涉及原則性的問題,1989年才涉及真正的劃界方案。雙方都主張不丹北部的帕桑郎(Pasamlung)與賈卡郎(Jakarlung)共計495平方公里的土地。1990年談判中,中國提出方案,如果不丹願意割讓西部的洞朗高地(Doklam Plateau,269平方公里)給中國,中國就願意以北部兩塊爭議地交換。這種方案涉及的地帶就被廣泛認為是中不雙方爭議區,一些描述中不爭議的示意圖就依此製作。該方案不包括這次糾紛的洞朗地區。在這次糾紛的報導中,有不少媒體使用了這種地圖,誤以為洞朗高地就是洞朗地區,正是受此影響。於是在這種誤導下,自然有人誤以為,不丹臨時提出新的領土要求。

圖二。

圖二。圖:端傳媒設計部

不丹當時沒有答應中國的「換地方案」,大概是因為不丹正計劃在西部提出更多的領土要求。在1989年不丹第68次國民大會上,不丹國王向代表解釋不丹方案,其西部邊界的起點從巴塘拉開始(On the South-Western sector, our proposal was to demarcate Bhutan’s boundary with China from Batangla to Merukla/Merugla upto Sinchela along the ridge. )。這說明這時不丹已經主張了洞朗地區,中印不的交匯點被設定為巴塘拉。但不知道什麼原因, 直到2000年的第4次會議上,不丹才向中國提出這個方案。(註三)中國自然沒有答應。

但無論如何,這說明不丹對洞朗地區的領土主張不是最近臨時提出的,不存在印度為了阻止中國修路,才慫恿不丹提出主權要求這回事。

中國在聲明中反復提及中國與錫金的邊界「已經劃定」,故意迴避這個地區是「中不爭議地區」,也故意迴避中錫邊界的終點不能無視不丹意見而由中印兩國劃定的國際法原則,這是無法站得住腳的。再以此為基礎指責印度的行為是「越界」和「入侵」,也因此存在國際法上的弱點。

2015年5月14日,印度總理莫迪和中國國家主席習近平在西安進行會面。

2015年5月14日,印度總理莫迪和中國國家主席習近平在西安進行會面。攝:Kim Kyung-Hoon /AFP/Getty Images

印軍「越境」,政治問題多於法律問題

第四,中國聲明聲稱中國在洞朗地區「自己的領土上進行道路施工,目的是為了改善當地的交通,完全正當合法」。但若這個地區是有爭議的領土,其正當性就受到質疑。

根據不丹的聲明:中不雙方在1988年與1998年兩次簽訂協議,要保持邊界地區(border areas)的「和平與寧靜」(peace and tranquility),並且承諾在最終解決邊界劃分之前,要保持1959年3月的邊界現狀(status quo on the boundary),不得用單方面行為及武力改變之。不丹在對峙發生前,已經通過地面(事發地)及外交途徑(通過不丹在印度的大使館)向中國發出抗議,呼籲中國停止修路,恢復到6月16日之前的現狀,但中國置之不理。

何為「改變現狀」與破壞「和平與寧靜」都沒有公認定義。不過,洞朗地區毫無疑問屬於邊界地區與爭議地區,中國不顧不丹的反對,在此從無到有修公路,改變了當地的力量對比。不丹確實有理由認為這違反了協議中「不單方面改變現狀」的規定。

此外,修路也影響了整個地區的安全平衡,因為這個地區對印度的安全也極為重要。試想,即便南韓在沒有爭議的自己的領土上部署薩德,中國也以危害中國安全的理由反對。以此邏輯,印度與不丹以安全理由反對中國修路,也並非不合理。

當然,「反對修路」是否能合理化「進入中國實控區對峙」,仍值得質疑。但這大概是政治問題多於法律問題。誠然,如中方所說,印度在有爭議的藏南地區新修建大量軍事基地,中國沒有「越境」阻止;但在中印拉達克對峙事件中,中國在當地修哨所,印度認為中國改變現狀「越境」阻止。2013年中國認為菲律賓在仁愛礁上搭建水泥建築,圍堵了仁愛礁。其實,無論有沒有協議,在有爭議的領土上開展工程,確實都有可能產生如此的糾紛,只是視乎各方的實力與決策罷了。

最後,印度是否有權為不丹「出頭」?英國在1910年通過《普拉卡條約》(Treaty of Punakha),令不丹淪為英印政府的「保護國」,負責不丹的外交。1947年印度獨立後,全面繼承了英國的「宗主國」地位,繼續維持在不丹的外交與軍事影響力。1949年,印不簽署了《1949年印不條約》(The Indo-Bhutan Treaty of 1949),當中規定「不丹政府同意在外交事務上受印度政府建議指導」;2007年,印不簽署《印不友好條約》(India-Bhutan Friendship Treaty),更新了1949年條約,去除了不丹外交受印度指導的部分,形式上很大程度上擺脫了印度的「保護國」地位。但實際上,由於傳統與現實等因素,兩國關係比一般國際上的軍事盟國更緊密。如果印度出兵是出於不丹的要求,從國際法來說,亦講得通。根據印度的聲明:印度的「越界」行為是經過與不丹政府的協調,也就是說,得到不丹的認可。因此,假如不丹並非受印度脅迫,印度代不丹出頭也不能說全無道理。

可以說,在國際法上雙方各有理據。本着務實的態度,各退一步,以和平溝通與談判而非戰爭解決矛盾,是最好的方法。

(黎蝸藤,旅美歷史學者,哲學博士,近年專注東海與南海史、國際法與東亞國際關係)

註一:五封信分別是:1958年12月14日,尼赫魯致周恩來;1959年1月23日,周恩來致尼赫魯;1959年3月22日,尼赫魯致周恩來;1959年9月8日,周恩來致尼赫魯;1959年9月26日,尼赫魯致周恩來。

註二: 《印度斯坦時報》一篇文章 Letters show Nehru didn’t endorse British-era treaty with China on Sikkim border,在引用尼赫魯原文時,用雙引號 “This clearly refers to northern Sikkim and not to the tri-junction which needed to be discussed with Bhutan and Sikkim and which is today the contentious area. And once more, let us not forget that the 1890 Treaty was an unequal treaty as Tibet, Sikkim and Bhutan were not involved”,這表示這段文字是尼赫魯的原文。然而筆者對比過原文,確認這不是原信件的内容,很可能只是該文章作者的詮釋。這種把詮釋作爲原文的做法顯然是錯誤的。現在不知道這是故意還是失誤,但這段話已經被廣泛轉載了,引起的混淆必須澄清。

註三: K. Warikoo, Himalayan Frontiers of India, Routledge (2009), p. 149-155. Bruce A. Elleman et al, Beijing’s Power and China’s Borders, M.E.Sharpe (2013), p29-30.

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