深度 評論

宋承恩:斬斷台灣的邦交國迷思,從改變觀點開始

遇到外交關係的變化,必定以舉國悲憤、抗議中國挖牆腳,指責轉向的邦交國見利忘義作收?我們要問的,是以下更深的問題……


2017年6月14日,駐巴拿馬中華民國大使館舉行降旗典禮。 攝:Rodrigo Arangua/AFP/Getty Images
2017年6月14日,駐巴拿馬中華民國大使館舉行降旗典禮。 攝:Rodrigo Arangua/AFP/Getty Images

2017年6月13日,中華人民共和國與巴拿馬共和國簽訂聯合公報,「決定相互承認並『建立』(establecer)大使級的外交關係」。巴拿馬即日起斷絕「與台灣的『外交關係』」(“relaciones Diplomáticas” con Taiwán),同時承諾「不再同台灣發生任何官方關係或往來」。在公報中巴拿馬接受了中國的「一中原則」,即所謂的「世界上只有一個中國;中華人民共和國是代表全中國的唯一合法政府;台灣是中國領土不可分割的一部分」。

巴拿馬斷交的政治效應

消息一出,引起台灣內外相當大的政治效應。一般認為,巴拿馬與中華民國間,有長久的外交關係,蔡英文總統於2016年6月24日才率團正式訪問巴拿馬並參加運河拓寬竣工典禮,不到一年巴拿馬即終止與台灣的外交關係,時間點又發生在2017年蔡英文將要前往南太平洋島國訪問之際。加上中國自蔡政府上台後,從斷交到國際組織參與,強硬緊縮台灣外交空間,中國這一連串動作,似乎在向全世界展現,台灣的外交空間是中國給予的,只要它想,也可以收回,而且做得到。背後帶着十足的震懾、恫嚇、展現肌肉、要台灣低頭的意味。國際媒體也多半以「台灣受打壓」、「更形孤立」的角度切入,呈現此一事件。

政治觀察家有的早已預言蔡英文當選後會發生「雪崩式斷交」;普遍亦認為巴拿馬不會是近期內唯一與台灣斷交的國家。也有人以中國內部政治的角度,認為當前台灣被拿來祭旗,為的是在十九大前鞏固習近平的權力基礎;樂觀者則認為,等這波高壓暫告段落,兩方會回到較務實和緩的局面。也有論者以地緣與國際政治,乃至美中競逐全球布局的角度,認為中國趁特朗普(川普)國安外交團隊未到位、忙於國內局勢,或在北韓議題上需要中國合作之時,憑藉經濟實力在美國後院攻佔橋頭堡。這些固然都是必須考慮的因素,但從權力政治角度的分析,所描繪的是中國不斷進擊的圖像,彷彿中國單方面的意圖會是取決局勢的決定性因素。這圖像是否呈現全貌?台灣是否只能被動接招?都需要再觀察。

台灣各界的反應,紛雜熱鬧的程度,也不遑多讓。完全照劇本演出的,是呼籲蔡政府回頭是岸,趕緊接受「九二共識」的聲音 。相對的另一劇本,則是認為被斷交的是「中華民國」,不是台灣;而且「中華民國」空間愈緊縮,台灣的國際空間愈大 。官方部分,外交部6月13日的聲明中,指出「我國與巴拿馬共和國邦誼超過一世紀」,痛批巴拿馬「為經濟利益屈服北京當局」,「以極不友好之做法,欺蒙中華民國政府至最後一刻」,並強調不會與北京從事金錢外交之競逐。隨後對使館最後降旗、中國施壓要求台灣在厄瓜多爾(厄瓜多)與尼日利亞(奈及利亞)的代表處改名或搬遷的新聞報導,使國內氣氛充滿悲憤之情。

同樣高分貝批評中國打壓的,還有總統府:總統強調「中華民國是主權國家」是北京當局無法否定的事實;「一致對外」是我們唯一的選擇。陸委會則表示我方克制、善意,致力維繫兩岸關係,換來的卻是國際打壓,將「不排除檢討相關兩岸政策,採取必要因應措施」,「不排除任何可能性」。

破解邦交國迷思

一定要照這樣的劇本演出嗎?遇到外交關係的變化,必定以舉國悲憤、抗議中國挖牆腳,指責轉向的邦交國見利忘義作收?我們要問的,是以下更深的問題:

到底所謂邦交國「與台灣斷交」、「與中國建交」的意義是什麼?是對代表中國之政府承認的移轉?還是與中國建立新的外交關係?如果是後者,很自然的問題是:既然「中華民國是主權國家」,為什麼與中國建交,必定要與台灣斷交?如果是前者,在2017年的今日,我們仍然要以兩岸政府競逐「中國代表權」這樣的觀點看待台灣的外交關係?將這個問題完全歸因為中國對其「一中原則」的堅持,從政治面的現實而言固然是正確的,卻無法解答背後有關台灣國家人格論述與自我國格定位的更深層的問題。

友邦與台灣斷絕外交關係,是否代表「撤回承認」(derecognition),或拒絕承認台灣是個國家?若說隨斷交而來的悲憤代表對國格的焦慮,台灣在國際上不被認為是一個國家,原因何在?是因為「偏離一中原則」,還是正因為過去所恪遵的「一中原則」已經(或從來就是)行不通了?從外交層面固守邦交國,廣泛交朋友爭取支持,可以減緩國格焦慮?擁有邦交國是證成中華民國台灣的國家地位所必要的嗎?有邦交國才能彰顯主權,讓元首有地方出訪,才能「像個國家」地在國際上出現?如果是,要幾個邦交國才能說「受到國際廣泛承認」?魔術數字是多少?在政治現實下是可能達成的嗎?

最後,當前被巴拿馬解除邦交的,是怎樣的主體?是代表中國的中華民國政府?還是台灣?如果不是前者,怎麼會有「超過百年的邦交」呢?但,這立場是否仍代表存在於這塊土地上政治社群的共識?是否仍是台灣政府官方的立場?又是否符合台灣當前的利益?如果是後者,這根基於台灣的共同體,是何時,以什麼方式,成為國家的?又可曾讓邦交國,乃至國際清楚認知?

本文欲藉由國際法的觀點,更仔細地檢視斷交背後的問題,並主張唯有在這些基本層面有所釐清,台灣所謂的「檢討相關兩岸政策」才有可能掙脫過去的思考桎梏,斬斷邦交國迷思,走出新局。本文無意否定外交人員的辛勞,也不是說邦交不重要,只是主張應釐清邦交在國格確立上的意義,並以開放的心胸,迎接可能的觀點改變。

本文主張,面對斷交事件時,台灣各界的反應,根源實可追溯至對台灣國家人格缺乏共識。社會上的分裂,反映在公部門對外的實踐,美其名是「務實」,實際上是「且戰且走」。到了例如斷交的關鍵時刻,官方有意無意傾向回到「一中代表權爭執」的舊觀點,無法以不同的思考模式,開創新的政策選項。因此,斷交所導致的實踐,再次顯示台灣「無意主張自己為不同於中國的國家」,而此,正是國際上無法承認台灣的根本原因。

2017年6月13日,北京,巴拿馬副總統兼外交部長 Isabel de Saint Malo 與中國外交部長王毅簽署建交文件後召開記者會。

2017年6月13日,北京,巴拿馬副總統兼外交部長 Isabel de Saint Malo 與中國外交部長王毅簽署建交文件後召開記者會。攝:Greg Baker/Pool/Reuters

外交關係、國家承認,與國家人格

兩國間外交關係的消解,到底應該如何理解?在日常用語中,經常出現的混淆是,某國與台灣斷交,代表「不承認台灣」,否定了國格,因而有必要重申「台灣是主權獨立的國家」。作為一般性語言使用,這或許無傷大雅,但若是會影響後續的政策,則必須深究「外交關係」、「國家承認」與「國家人格」三個概念的性質。

這樣的釐清不是只有學理上的意義,而是實務上避免概念混淆所必要。以此次巴拿馬斷交為例,就台巴間的自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA),有學者認為該約為「中華民國與巴拿馬共和國自由貿易協定」,「巴拿馬如果與中國建交,就不會承認中華民國,如此一來, FTA 恐怕就很難生效。」亦有官員指出,台巴 FTA 是以「中華民國」作為主體。「眼下巴拿馬不承認『中華民國』,簽約主體等於已經不存在」。外交關係的解消,代表對方不承認台灣為國家,甚至否定台灣國家人格的存在,真的嗎?

7月10日巴拿馬政府於官方網站發布公告,表示自斷交日起,與台灣所簽訂的所有條約協定,不再具有法律效力。台灣方面是否接受此一見解?依照《維也納條約法公約》第63條,除非條約適用所不可或缺的前提,是兩國存在外交關係,否則條約所建立的法律關係,不受外交關係斷絕所影響。若雙方對 FTA 的履行發生爭議,例如巴拿馬片面不再依約履行關稅減讓,台灣是否會提起爭端解決?台灣方面對於斷交後的條約關係,已到了該拿出立場的時刻。

國家間正式建立外交關係,代表相互間授予使節權(right of legation),以國家對國家的身份,依國際法相互交往。相關的國際法則,已於1961年的《維也納外交關係公約》加以成文化。

在大多數的情況,外交關係的確伴隨着國家承認而來。在國格有所變動的情形,主要國家的承認與建交,與加入以國家為要件的國際組織(例如聯合國),同樣被認為是證成新國家成立的有力證據。例如在前蘇聯解體之後,各國在1992年前後陸續承認獨立出來的各個共和國為國家,伴隨的是建立外交關係的邀請。

但判斷一個政治體是否成為國家,受到國際法則的規制,必須依照廣為接受的四要件──常在的人口、可得特定的領域、政府,以及與其他國家交往的能力,依事實判斷。這些要件,見於《蒙特維多公約》,其第三條也說,「國家之政治實存,不受是否為其他國家所承認之影響。」(“The political existence of the state is independent of recognition by the other states.”)也就是說「擁有外交關係」、「是否為其他國家承認」、「是否加入聯合國」,都只是國家人格是否存在的證據。

我們不否認建交或承認此種一國所為的單方行為,在法律層面以外,也必定帶有政治的考量。翻開任何一本記載各國國家實踐的書,在國家承認的章節,會看到法律顧問仔細的評估意見,也會看到政治人物對外的宣示。必須強調的有兩點:第一,就國家承認而言,政治考量不會完全凌駕法律評估,國家也沒有全然出自政治考量,為所欲為的權力。強化此點的,是國際法上要求國家不得承認以非法手段對國家地位進行創建或改變,聯合國安理會要求各國不得承認南非種族隔離政策下所建立之「有色人種祖國」,或不得承認伊拉克以武力兼併科威特,都是著例。第二,正因承認同時有法律與政治層面,怎樣的情形僅是純粹的政治決定,不涉及國家人格的否定,是必須謹慎區分的。

有時斷交的決定只是在強烈表達一國對另一國政策或作為的不贊同,或只是因為出於實際的考量,例如當地有動亂、沒有足夠維持使節的外交人員,甚至是為了撙節經費。事實上《維也納外交關係公約》提供各國以一個使館兼領其在數個國家的使節(第五條)、多國共同任命同一外交使節(第六條),或委託第三國使館代表其當地利益的彈性。此時,外交關係的變動不必然與國家地位的不承認或撤回承認相關。

明顯的例子是美國與古巴的關係。美國早在1902年,即在保留其特殊權利以及對關塔那摩灣基地永久租借的條件下,允許古巴獨立並承認其為國家。此一狀態持續到古巴革命之後,並在1959年承認卡斯特羅(卡斯楚)政權。1961年,因卡斯特羅凍結美國資產並一面倒轉向蘇聯,美國斷絕與古巴的外交關係。直到1977年,雙方才稍有往來,發展出間接交往模式——由瑞士駐夏灣拿(哈瓦那)使館代表美國在古巴的利益;由捷克在華府的使館代表古巴在美國的利益。2014年後在奧巴馬(歐巴馬)主政下,兩國關係才正常化。自1961年至2014年的時期,雙方雖沒有正式外交關係,但從未相互主張不承認對方為一國家。

近來的卡塔爾(卡達)外交危機也是例子。2017年6月間,沙地阿拉伯(沙烏地阿拉伯)、埃及、阿聯酋(阿聯)、也門(葉門)、巴林與其他國家,以卡塔爾支持恐怖主義、與伊朗走得太近,以及干預內政等不一而足的理由,與卡塔爾斷絕外交關係。其意圖明顯是在施加區域壓力以迫使卡塔爾改變政策。同樣,亦沒有任何方面否認卡塔爾為一個國家。

至此,要破解的第一個迷思,是想當然的由「斷交」推至「不被承認」,甚至「國家人格被否定」的觀點。這樣的推論不但失之速斷,還容易過度膨脹,轉化為以上所見自我否定式的結論。如果更冷靜細緻,台灣的外交關係與承認可以由國家人格已然確立的角度處理。

就台灣而言,問題還沒完:還涉及巴拿馬到底是跟「誰」斷交的問題。

以「中華民國」之名行事的「台灣」

巴拿馬到底跟「誰」斷交?從外交部的立場聲明來看,似乎仍是「中華民國」──那「自1912年以來就是主權國家」,延續中國同一性的中華民國。不然,何來「超過一世紀」的邦交關係?姑且不論與歷史事實的背離(如同學者所指出的,1910年清帝國與巴拿馬共和國建立外交關係時,台灣還是日本領土),也暫且不談戰後中國領有台灣的法律基礎,以及經歷1949年領土變動後的「中華民國」是否還能延續中國種種爭議問題;時至2017年仍然持「當前在台灣的中華民國才是中國」的立場,不但與事實狀態不符,與台灣自己的實踐無法一致,恐怕也不是巴拿馬的理解。

堅持當前存在於台澎金馬的政治共同體仍是那代表中國的「中華民國」,在在令人憶起自1950年代以來,「中華民國政府」與「中華人民共和國政府」對中國代表權的爭執。就聯合國而言,結果顯示在1971年聯合國大會所通過的第2758號決議中,其文字為:「大會決定恢復中華人民共和國的一切權利,承認她的政府的代表為中國在聯合國組織的唯一合法代表,並立即把蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法佔據的席位上驅逐出去。」

而此一「中國代表權爭執」,用美中1972年上海公報的表述,源自「台灣海峽兩邊的所有中國人皆主張世上只有一個中國且台灣是中國的一部分」。美方對此有所認知,不予挑戰,但同時重申美國對台海問題的和平解決,是利害相關的。許多人不喜歡其中將台灣人民稱為「中國人」的表述:這或許反映了1972年時的認知。值得注意的是,在美國現代的表述,已改用「台灣海峽兩岸的人民」(people on both sides of the Taiwan Strait),而且不像2758號決議,只提到台灣的統治當局,而是講台灣人民的意願,因此蘊含了尊重民主演進的種子。

與這些「古典」文件相比,巴拿馬與中國2017年的建交公報,是否仍應該以「中國代表權爭執」的觀點,加以理解,認為巴拿馬只是將代表中國的政府,由台北轉為北京?

雖然其中包含了中國的「一個中國原則」公式中「中華人民共和國是代表全中國的唯一合法政府」的文字,若我們仔細分析建交公報,其文本隱藏了兩個細節,指向在巴拿馬的認知上,台灣是有別於中國的另一實體:第一,中巴兩國聲明「建立(establish)外交關係」,似乎指出此一外交關係是新的,而不是承繼舊有的關係。相較之下,1950至70年代的建交公報(例如《中日聯合聲明》 ),只說「承認中華人民共和國政府為唯一代表中國的合法政府」,很明顯的是在移轉政府承認的層次。

第二,巴拿馬「即日起斷絕與『台灣』的外交關係」,且嗣後不論在巴拿馬總統府的公開聲明,或瓦雷拉的談話12中,都是直呼台灣,並沒有把台灣當成中國或主張代表中國的政府對待,清楚的是指向另一個實體。而巴拿馬「不再同台灣發生任何官方關係或往來」 的承諾,其實間接證實了過去台灣與巴拿馬之間所存在的,的確是官方的關係,而且現在台灣仍有能力與其他國家進行官方關係。

對照其他證據,例如蔡英文總統去年訪問時,留言上是以「台灣總統」署名,我們可以確定的說,在巴拿馬當局的認知上,並非不明瞭台灣的獨立存在,以及與中國間的歷史糾葛與外交上的敏感性。

巴拿馬使用「台灣」的稱呼,是有意的,而且可能是較為恰當的,因為在斷交後若仍稱台灣為「中華民國」,可能會更加惹惱中國。

在台灣自己與巴拿馬的條約實踐上,由於是在兩國尚有正式外交關係時所簽署的,在漢文版中固然是用正式國名「中華民國」,不論在防制人口販運合作協定互免簽證協定上,在英文或西文版本上都是加註台灣(REPUBLIC OF CHINA (TAIWAN))自稱。

在兩國的自由貿易協定中,將「領域」定義為「締約國依據內國法及國際法而行使主權及管轄權之領土、領海、領空、專屬經濟區及大陸礁層」,且通篇使用「締約國領域」一詞。雙方且依照 WTO 的規定,將該約之簽訂登錄於 WTO 的自由貿易協定資訊系統中。

毋庸贅言,對於 WTO 來說,台灣是以「台澎金馬個別關稅領域」的身份作為會員。與巴拿馬簽訂自由貿易協定並登錄於 WTO 資訊系統,文本中將台澎金馬稱之為「締約國領域」且未加任何類如「現行控制下」等限縮詞語,在在顯示台灣有意以代表台澎金馬領域的主體身份,在國際上出現且進入法律關係。

2016年6月27日,台灣總統蔡英文和巴拿馬總統Juan Carlos Varela在巴拿馬城總統府舉行會議,會前一起聆聽巴拿馬國歌。

2016年6月27日,台灣總統蔡英文和巴拿馬總統Juan Carlos Varela在巴拿馬城總統府舉行會議,會前一起聆聽巴拿馬國歌。攝:Carlos Jasso/Reuters

台灣的外交需要轉型

如上所示,不論就巴拿馬方面的認知或台灣自己的實踐,在台巴關係上,台灣早就是以有別於中國的主體,與對方交往,儘管出以「中華民國」的名義。為什麼到了斷交的情境,台灣自己的外交部卻枉顧事實證據,仍然以「中國代表權爭執」的眼光看待此事,對外發言始終以正統中國自居,悲憤的情緒彷彿回到1970年代?

過去的威權體制,對內堅持維護中華民國憲法的「法統」,對外主張「漢賊不兩立」;「有我無匪,有匪無我」。兩者之結合在,很大程度在維繫統治的存續,而非以台灣人民福祉出發,嘗試解決台灣的國際地位,或台灣人民的國際代表問題。近來的研究顯示,當歷史機遇來臨時,統治者或出於算計,或出於猶豫,或因為中國的反對,一次又一次坐視轉變局勢機會的流失。

若說這段歷史,配合國際法上對於台灣地位的討論,能教導我們什麼,很清楚的一點是,以「爭取中國代表權」看待台灣的國際地位問題,將台灣視為由中國分裂出來的新國家,台灣被國際社會接納為新國家的機會,幾乎趨近於零。這是因為不論就國際法,或國際政治現實,全世界都接受只有一個中國,一個不能分裂的中國。台灣若要得到其他國家承認其國家地位,必須有不同的國格論述。

若是巴拿馬斷交事件、中國不斷壓縮台灣國際空間等事能教導我們什麼,但願是使台灣人看清,「一中原則」不但不是問題的解方,反而正是問題的根源:正是因為堅持背離現實且國際難以理解的「一中」,使台灣陷入國際孤立的困境。

讀到此,支持「中華民國」的朋友先不要生氣,因為在國際上無所不用其極謀殺「中華民國」的,不是別人,正是中國自己。支持傳統國格論述,堅持現行法制是「憲法一中,一國兩區」的朋友,也不必生氣:如果說兩岸曾有「一中各表」的共識,請問中國何時在國際上讓台灣「各表」?如果說「主權互不承認,治權互不否認」曾經是兩岸共識,請問當前在國際上,從國際組織參與到國民管轄,處處否定中華民國治權的,不是中國是誰?

可惜的是,對於「一中」不但在台灣政治上沒有市場,在國際上也早已被謀殺,年輕世代看得遠比當權者清楚。外交部網站上至今還掛着眾多由一中觀點出發的立場文件,例如《「臺灣的國際法地位」說帖》。當邦交出現問題時,過往的教育與規訓,透過「堅持中華民國」的名義,還有「中華民國」與「台灣」的自由流動,會引導外交部門自動回復到「一中」的視角與心態,完全無視台灣社會的民主進程、國力相對消長的國際情勢,以及台灣當前的利益所在。

無怪中國會使用台灣的邦交國一再打擊台灣,因為那正落在國格論述與思考的模糊地帶。從巴拿馬斷交事件可見,外交部的反應與聲明,在在將國家拉回「中國代表權爭執」的情境。也就是說,台灣自己的國家實踐,再次證明台灣一直都是堅持「一中」,而且因此在國際上受到打壓。所謂「台灣因為不接受九二共識導致國際空間限縮」,只是政治上的話術與幌子。

例如,當巴拿馬與中國建交,要與台灣斷交之際,外交部為何是「為維護國家尊嚴,先行宣布斷交」?這不正與2758號即將表決失利,先行宣布退出聯合國的精神一致?為什麼不能表示:「台灣對於巴拿馬作出這樣的決定,深感遺憾,但必須嚴正表示,與中國建交不必然需要與台灣斷交。台灣歡迎且期待未來與巴拿馬共和國,發展新的外交關係。」在政治上,這會刺激中國?難道被打壓的一方,連哼一聲都不行?

又例如,對於巴拿馬總統說,是因為兩岸外交休兵的情況不再,才尋求與中國建交,難道不能回應:「其實台灣與中國之間,在新政府的政策下,不再存在外交戰;台灣不會構成友邦與中國建交的阻礙,同時也歡迎友邦以新的角度與觀點,看待與台灣的外交關係。」

蔡英文能有新的球路嗎?

台灣應該是世界上,唯一滿足所有國家要件,卻不被國際間承認為國家的例子。國際法學者 O’Connell 認為,問題出在統治台灣的國民黨政府,宣稱自己是中國,而非宣稱自己是 Formosa,因為「一個政府只能被承認為其自己所主張的地位。」這也是美國法學會《美國國際法整編》(Restatement of the Law)向來的立場。另一位知名教授 Crawford 在其《國家的創建》(The Creation of States)一書第二版中,仔細地考量了台灣的立法,包括修憲與兩岸人民關係條例,以及政府的對外宣言後,認為雖然在實踐上,台灣無疑的在往分離的方向前進,但由於立場反覆,仍離明確的以自身的地位、尋求國際承認,有段距離。

這些見解,雖非毫無爭議,恐怕仍是當前世界各國對台灣國格形塑的看法。這樣要求台灣明確宣示,標準是否太高?台灣從未在中華人民共和國政權的統治下,又由過去的威權統治下走出來,逐漸成為一個民主、自由、多元、法治的政治體。這樣的歷程,正是因為和平漸進,並不容易有明顯的標記與時點。但台灣與中國和平共存,已經是長久存在的現狀,甚至可以被認為是應該予以維持,符合國際安全與和平的狀態。將這些因素納入考量,要求台灣明確表達以自身地位尋求國際承認,是否反而是破壞現狀?

沒有人說建立新的國格論述是容易的。但安於既有的、模糊的國格論述的代價,在巴拿馬斷交事件中,清晰可見。如何避免中國藉由斷交打擊台灣並獲取政治利益?如何重塑台灣人的國格論述,並處理與過去政權的關係?在在需要創意與主動性。

若把歷任總統看成棒球比賽的主投手,李登輝以兩國論希望以分裂國家模式處理國格問題;陳水扁後期不斷以國際轉內銷國內並不惜觸怒美國;馬英九則祭出取道兩岸企圖換取國際空間,那麼,蔡英文呢?除了「維持兩岸民主和平現狀」,還有別的球路嗎?那些在牛棚中躍躍欲試者,又有什麼球路呢?

(宋承恩,英國牛津大學博士候選人,專長國際法,曾參與台灣對外談判)

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