评论｜宋承恩：斩断台湾的邦交国迷思，从改变观点开始

2017年6月13日，中华人民共和国与巴拿马共和国签订联合公报，“决定相互承认并‘建立’（establecer）大使级的外交关系”。巴拿马即日起断绝“与台湾的‘外交关系’”（“relaciones Diplomáticas” con Taiwán），同时承诺“不再同台湾发生任何官方关系或往来”。在公报中巴拿马接受了中国的“一中原则”，即所谓的“世界上只有一个中国；中华人民共和国是代表全中国的唯一合法政府；台湾是中国领土不可分割的一部分”。

巴拿马断交的政治效应

消息一出，引起台湾内外相当大的政治效应。一般认为，巴拿马与中华民国间，有长久的外交关系，蔡英文总统于2016年6月24日才率团正式访问巴拿马并参加运河拓宽竣工典礼，不到一年巴拿马即终止与台湾的外交关系，时间点又发生在2017年蔡英文将要前往南太平洋岛国访问之际。加上中国自蔡政府上台后，从断交到国际组织参与，强硬紧缩台湾外交空间，中国这一连串动作，似乎在向全世界展现，台湾的外交空间是中国给予的，只要它想，也可以收回，而且做得到。背后带着十足的震慑、恫吓、展现肌肉、要台湾低头的意味。国际媒体也多半以“台湾受打压”、“更形孤立”的角度切入，呈现此一事件。

政治观察家有的早已预言蔡英文当选后会发生“雪崩式断交”；普遍亦认为巴拿马不会是近期内唯一与台湾断交的国家。也有人以中国内部政治的角度，认为当前台湾被拿来祭旗，为的是在十九大前巩固习近平的权力基础；乐观者则认为，等这波高压暂告段落，两方会回到较务实和缓的局面。也有论者以地缘与国际政治，乃至美中竞逐全球布局的角度，认为中国趁特朗普（川普）国安外交团队未到位、忙于国内局势，或在朝鲜议题上需要中国合作之时，凭借经济实力在美国后院攻占桥头堡。这些固然都是必须考虑的因素，但从权力政治角度的分析，所描绘的是中国不断进击的图像，仿佛中国单方面的意图会是取决局势的决定性因素。这图像是否呈现全貌？台湾是否只能被动接招？都需要再观察。

台湾各界的反应，纷杂热闹的程度，也不遑多让。完全照剧本演出的，是呼吁蔡政府回头是岸，赶紧接受“九二共识”的声音 。相对的另一剧本，则是认为被断交的是“中华民国”，不是台湾；而且“中华民国”空间愈紧缩，台湾的国际空间愈大 。官方部分，外交部6月13日的声明中，指出“我国与巴拿马共和国邦谊超过一世纪”，痛批巴拿马“为经济利益屈服北京当局”，“以极不友好之做法，欺蒙中华民国政府至最后一刻”，并强调不会与北京从事金钱外交之竞逐。随后对使馆最后降旗、中国施压要求台湾在厄瓜多尔（厄瓜多）与尼日利亚（奈及利亚）的代表处改名或搬迁的新闻报导，使国内气氛充满悲愤之情。

同样高分贝批评中国打压的，还有总统府：总统强调“中华民国是主权国家”是北京当局无法否定的事实；“一致对外”是我们唯一的选择。陆委会则表示我方克制、善意，致力维系两岸关系，换来的却是国际打压，将“不排除检讨相关两岸政策，采取必要因应措施”，“不排除任何可能性”。

破解邦交国迷思

一定要照这样的剧本演出吗？遇到外交关系的变化，必定以举国悲愤、抗议中国挖墙脚，指责转向的邦交国见利忘义作收？我们要问的，是以下更深的问题：

到底所谓邦交国“与台湾断交”、“与中国建交”的意义是什么？是对代表中国之政府承认的移转？还是与中国建立新的外交关系？如果是后者，很自然的问题是：既然“中华民国是主权国家”，为什么与中国建交，必定要与台湾断交？如果是前者，在2017年的今日，我们仍然要以两岸政府竞逐“中国代表权”这样的观点看待台湾的外交关系？将这个问题完全归因为中国对其“一中原则”的坚持，从政治面的现实而言固然是正确的，却无法解答背后有关台湾国家人格论述与自我国格定位的更深层的问题。

友邦与台湾断绝外交关系，是否代表“撤回承认”（derecognition），或拒绝承认台湾是个国家？若说随断交而来的悲愤代表对国格的焦虑，台湾在国际上不被认为是一个国家，原因何在？是因为“偏离一中原则”，还是正因为过去所恪遵的“一中原则”已经（或从来就是）行不通了？从外交层面固守邦交国，广泛交朋友争取支持，可以减缓国格焦虑？拥有邦交国是证成中华民国台湾的国家地位所必要的吗？有邦交国才能彰显主权，让元首有地方出访，才能“像个国家”地在国际上出现？如果是，要几个邦交国才能说“受到国际广泛承认”？魔术数字是多少？在政治现实下是可能达成的吗？

最后，当前被巴拿马解除邦交的，是怎样的主体？是代表中国的中华民国政府？还是台湾？如果不是前者，怎么会有“超过百年的邦交”呢？但，这立场是否仍代表存在于这块土地上政治社群的共识？是否仍是台湾政府官方的立场？又是否符合台湾当前的利益？如果是后者，这根基于台湾的共同体，是何时，以什么方式，成为国家的？又可曾让邦交国，乃至国际清楚认知？

本文欲借由国际法的观点，更仔细地检视断交背后的问题，并主张唯有在这些基本层面有所厘清，台湾所谓的“检讨相关两岸政策”才有可能挣脱过去的思考桎梏，斩断邦交国迷思，走出新局。本文无意否定外交人员的辛劳，也不是说邦交不重要，只是主张应厘清邦交在国格确立上的意义，并以开放的心胸，迎接可能的观点改变。

本文主张，面对断交事件时，台湾各界的反应，根源实可追溯至对台湾国家人格缺乏共识。社会上的分裂，反映在公部门对外的实践，美其名是“务实”，实际上是“且战且走”。到了例如断交的关键时刻，官方有意无意倾向回到“一中代表权争执”的旧观点，无法以不同的思考模式，开创新的政策选项。因此，断交所导致的实践，再次显示台湾“无意主张自己为不同于中国的国家”，而此，正是国际上无法承认台湾的根本原因。

外交关系、国家承认，与国家人格

两国间外交关系的消解，到底应该如何理解？在日常用语中，经常出现的混淆是，某国与台湾断交，代表“不承认台湾”，否定了国格，因而有必要重申“台湾是主权独立的国家”。作为一般性语言使用，这或许无伤大雅，但若是会影响后续的政策，则必须深究“外交关系”、“国家承认”与“国家人格”三个概念的性质。

这样的厘清不是只有学理上的意义，而是实务上避免概念混淆所必要。以此次巴拿马断交为例，就台巴间的自由贸易协定（Free Trade Agreement, FTA），有学者认为该约为“中华民国与巴拿马共和国自由贸易协定”，“巴拿马如果与中国建交，就不会承认中华民国，如此一来， FTA 恐怕就很难生效。”亦有官员指出，台巴 FTA 是以“中华民国”作为主体。“眼下巴拿马不承认‘中华民国’，签约主体等于已经不存在”。外交关系的解消，代表对方不承认台湾为国家，甚至否定台湾国家人格的存在，真的吗？

7月10日巴拿马政府于官方网站发布公告，表示自断交日起，与台湾所签订的所有条约协定，不再具有法律效力。台湾方面是否接受此一见解？依照《维也纳条约法公约》第63条，除非条约适用所不可或缺的前提，是两国存在外交关系，否则条约所建立的法律关系，不受外交关系断绝所影响。若双方对 FTA 的履行发生争议，例如巴拿马片面不再依约履行关税减让，台湾是否会提起争端解决？台湾方面对于断交后的条约关系，已到了该拿出立场的时刻。

国家间正式建立外交关系，代表相互间授予使节权（right of legation），以国家对国家的身份，依国际法相互交往。相关的国际法则，已于1961年的《维也纳外交关系公约》加以成文化。

在大多数的情况，外交关系的确伴随着国家承认而来。在国格有所变动的情形，主要国家的承认与建交，与加入以国家为要件的国际组织（例如联合国），同样被认为是证成新国家成立的有力证据。例如在前苏联解体之后，各国在1992年前后陆续承认独立出来的各个共和国为国家，伴随的是建立外交关系的邀请。

但判断一个政治体是否成为国家，受到国际法则的规制，必须依照广为接受的四要件──常在的人口、可得特定的领域、政府，以及与其他国家交往的能力，依事实判断。这些要件，见于《蒙特维多公约》，其第三条也说，“国家之政治实存，不受是否为其他国家所承认之影响。”（“The political existence of the state is independent of recognition by the other states.”）也就是说“拥有外交关系”、“是否为其他国家承认”、“是否加入联合国”，都只是国家人格是否存在的证据。

我们不否认建交或承认此种一国所为的单方行为，在法律层面以外，也必定带有政治的考量。翻开任何一本记载各国国家实践的书，在国家承认的章节，会看到法律顾问仔细的评估意见，也会看到政治人物对外的宣示。必须强调的有两点：第一，就国家承认而言，政治考量不会完全凌驾法律评估，国家也没有全然出自政治考量，为所欲为的权力。强化此点的，是国际法上要求国家不得承认以非法手段对国家地位进行创建或改变，联合国安理会要求各国不得承认南非种族隔离政策下所建立之“有色人种祖国”，或不得承认伊拉克以武力兼并科威特，都是著例。第二，正因承认同时有法律与政治层面，怎样的情形仅是纯粹的政治决定，不涉及国家人格的否定，是必须谨慎区分的。

有时断交的决定只是在强烈表达一国对另一国政策或作为的不赞同，或只是因为出于实际的考量，例如当地有动乱、没有足够维持使节的外交人员，甚至是为了撙节经费。事实上《维也纳外交关系公约》提供各国以一个使馆兼领其在数个国家的使节（第五条）、多国共同任命同一外交使节（第六条），或委托第三国使馆代表其当地利益的弹性。此时，外交关系的变动不必然与国家地位的不承认或撤回承认相关。

明显的例子是美国与古巴的关系。美国早在1902年，即在保留其特殊权利以及对关塔那摩湾基地永久租借的条件下，允许古巴独立并承认其为国家。此一状态持续到古巴革命之后，并在1959年承认卡斯特罗（卡斯楚）政权。1961年，因卡斯特罗冻结美国资产并一面倒转向苏联，美国断绝与古巴的外交关系。直到1977年，双方才稍有往来，发展出间接交往模式——由瑞士驻夏湾拿（哈瓦那）使馆代表美国在古巴的利益；由捷克在华府的使馆代表古巴在美国的利益。2014年后在奥巴马（欧巴马）主政下，两国关系才正常化。自1961年至2014年的时期，双方虽没有正式外交关系，但从未相互主张不承认对方为一国家。

近来的卡塔尔（卡达）外交危机也是例子。2017年6月间，沙地阿拉伯（沙乌地阿拉伯）、埃及、阿联酋（阿联）、也门（叶门）、巴林与其他国家，以卡塔尔支持恐怖主义、与伊朗走得太近，以及干预内政等不一而足的理由，与卡塔尔断绝外交关系。其意图明显是在施加区域压力以迫使卡塔尔改变政策。同样，亦没有任何方面否认卡塔尔为一个国家。

至此，要破解的第一个迷思，是想当然的由“断交”推至“不被承认”，甚至“国家人格被否定”的观点。这样的推论不但失之速断，还容易过度膨胀，转化为以上所见自我否定式的结论。如果更冷静细致，台湾的外交关系与承认可以由国家人格已然确立的角度处理。

就台湾而言，问题还没完：还涉及巴拿马到底是跟“谁”断交的问题。

以“中华民国”之名行事的“台湾”

巴拿马到底跟“谁”断交？从外交部的立场声明来看，似乎仍是“中华民国”──那“自1912年以来就是主权国家”，延续中国同一性的中华民国。不然，何来“超过一世纪”的邦交关系？姑且不论与历史事实的背离（如同学者所指出的，1910年清帝国与巴拿马共和国建立外交关系时，台湾还是日本领土），也暂且不谈战后中国领有台湾的法律基础，以及经历1949年领土变动后的“中华民国”是否还能延续中国种种争议问题；时至2017年仍然持“当前在台湾的中华民国才是中国”的立场，不但与事实状态不符，与台湾自己的实践无法一致，恐怕也不是巴拿马的理解。

坚持当前存在于台澎金马的政治共同体仍是那代表中国的“中华民国”，在在令人忆起自1950年代以来，“中华民国政府”与“中华人民共和国政府”对中国代表权的争执。就联合国而言，结果显示在1971年联合国大会所通过的第2758号决议中，其文字为：“大会决定恢复中华人民共和国的一切权利，承认她的政府的代表为中国在联合国组织的唯一合法代表，并立即把蒋介石的代表从它在联合国组织及其所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去。”

而此一“中国代表权争执”，用美中1972年上海公报的表述，源自“台湾海峡两边的所有中国人皆主张世上只有一个中国且台湾是中国的一部分”。美方对此有所认知，不予挑战，但同时重申美国对台海问题的和平解决，是利害相关的。许多人不喜欢其中将台湾人民称为“中国人”的表述：这或许反映了1972年时的认知。值得注意的是，在美国现代的表述，已改用“台湾海峡两岸的人民”（people on both sides of the Taiwan Strait），而且不像2758号决议，只提到台湾的统治当局，而是讲台湾人民的意愿，因此蕴含了尊重民主演进的种子。

与这些“古典”文件相比，巴拿马与中国2017年的建交公报，是否仍应该以“中国代表权争执”的观点，加以理解，认为巴拿马只是将代表中国的政府，由台北转为北京？

虽然其中包含了中国的“一个中国原则”公式中“中华人民共和国是代表全中国的唯一合法政府”的文字，若我们仔细分析建交公报，其文本隐藏了两个细节，指向在巴拿马的认知上，台湾是有别于中国的另一实体：第一，中巴两国声明“建立（establish）外交关系”，似乎指出此一外交关系是新的，而不是承继旧有的关系。相较之下，1950至70年代的建交公报（例如《中日联合声明》 ），只说“承认中华人民共和国政府为唯一代表中国的合法政府”，很明显的是在移转政府承认的层次。

第二，巴拿马“即日起断绝与‘台湾’的外交关系”，且嗣后不论在巴拿马总统府的公开声明，或瓦雷拉的谈话12中，都是直呼台湾，并没有把台湾当成中国或主张代表中国的政府对待，清楚的是指向另一个实体。而巴拿马“不再同台湾发生任何官方关系或往来” 的承诺，其实间接证实了过去台湾与巴拿马之间所存在的，的确是官方的关系，而且现在台湾仍有能力与其他国家进行官方关系。

对照其他证据，例如蔡英文总统去年访问时，留言上是以“台湾总统”署名，我们可以确定的说，在巴拿马当局的认知上，并非不明了台湾的独立存在，以及与中国间的历史纠葛与外交上的敏感性。

巴拿马使用“台湾”的称呼，是有意的，而且可能是较为恰当的，因为在断交后若仍称台湾为“中华民国”，可能会更加惹恼中国。

在台湾自己与巴拿马的条约实践上，由于是在两国尚有正式外交关系时所签署的，在汉文版中固然是用正式国名“中华民国”，不论在防制人口贩运合作协定或互免签证协定上，在英文或西文版本上都是加注台湾（REPUBLIC OF CHINA (TAIWAN)）自称。

在两国的自由贸易协定中，将“领域”定义为“缔约国依据内国法及国际法而行使主权及管辖权之领土、领海、领空、专属经济区及大陆礁层”，且通篇使用“缔约国领域”一词。双方且依照 WTO 的规定，将该约之签订登录于 WTO 的自由贸易协定信息系统中。

毋庸赘言，对于 WTO 来说，台湾是以“台澎金马个别关税领域”的身份作为会员。与巴拿马签订自由贸易协定并登录于 WTO 信息系统，文本中将台澎金马称之为“缔约国领域”且未加任何类如“现行控制下”等限缩词语，在在显示台湾有意以代表台澎金马领域的主体身份，在国际上出现且进入法律关系。

台湾的外交需要转型

如上所示，不论就巴拿马方面的认知或台湾自己的实践，在台巴关系上，台湾早就是以有别于中国的主体，与对方交往，尽管出以“中华民国”的名义。为什么到了断交的情境，台湾自己的外交部却枉顾事实证据，仍然以“中国代表权争执”的眼光看待此事，对外发言始终以正统中国自居，悲愤的情绪仿佛回到1970年代？

过去的威权体制，对内坚持维护中华民国宪法的“法统”，对外主张“汉贼不两立”；“有我无匪，有匪无我”。两者之结合在，很大程度在维系统治的存续，而非以台湾人民福祉出发，尝试解决台湾的国际地位，或台湾人民的国际代表问题。近来的研究显示，当历史机遇来临时，统治者或出于算计，或出于犹豫，或因为中国的反对，一次又一次坐视转变局势机会的流失。

若说这段历史，配合国际法上对于台湾地位的讨论，能教导我们什么，很清楚的一点是，以“争取中国代表权”看待台湾的国际地位问题，将台湾视为由中国分裂出来的新国家，台湾被国际社会接纳为新国家的机会，几乎趋近于零。这是因为不论就国际法，或国际政治现实，全世界都接受只有一个中国，一个不能分裂的中国。台湾若要得到其他国家承认其国家地位，必须有不同的国格论述。

若是巴拿马断交事件、中国不断压缩台湾国际空间等事能教导我们什么，但愿是使台湾人看清，“一中原则”不但不是问题的解方，反而正是问题的根源：正是因为坚持背离现实且国际难以理解的“一中”，使台湾陷入国际孤立的困境。

读到此，支持“中华民国”的朋友先不要生气，因为在国际上无所不用其极谋杀“中华民国”的，不是别人，正是中国自己。支持传统国格论述，坚持现行法制是“宪法一中，一国两区”的朋友，也不必生气：如果说两岸曾有“一中各表”的共识，请问中国何时在国际上让台湾“各表”？如果说“主权互不承认，治权互不否认”曾经是两岸共识，请问当前在国际上，从国际组织参与到国民管辖，处处否定中华民国治权的，不是中国是谁？

可惜的是，对于“一中”不但在台湾政治上没有市场，在国际上也早已被谋杀，年轻世代看得远比当权者清楚。外交部网站上至今还挂着众多由一中观点出发的立场文件，例如《“台湾的国际法地位”说帖》。当邦交出现问题时，过往的教育与规训，透过“坚持中华民国”的名义，还有“中华民国”与“台湾”的自由流动，会引导外交部门自动回复到“一中”的视角与心态，完全无视台湾社会的民主进程、国力相对消长的国际情势，以及台湾当前的利益所在。

无怪中国会使用台湾的邦交国一再打击台湾，因为那正落在国格论述与思考的模糊地带。从巴拿马断交事件可见，外交部的反应与声明，在在将国家拉回“中国代表权争执”的情境。也就是说，台湾自己的国家实践，再次证明台湾一直都是坚持“一中”，而且因此在国际上受到打压。所谓“台湾因为不接受九二共识导致国际空间限缩”，只是政治上的话术与幌子。

例如，当巴拿马与中国建交，要与台湾断交之际，外交部为何是“为维护国家尊严，先行宣布断交”？这不正与2758号即将表决失利，先行宣布退出联合国的精神一致？为什么不能表示：“台湾对于巴拿马作出这样的决定，深感遗憾，但必须严正表示，与中国建交不必然需要与台湾断交。台湾欢迎且期待未来与巴拿马共和国，发展新的外交关系。”在政治上，这会刺激中国？难道被打压的一方，连哼一声都不行？

又例如，对于巴拿马总统说，是因为两岸外交休兵的情况不再，才寻求与中国建交，难道不能回应：“其实台湾与中国之间，在新政府的政策下，不再存在外交战；台湾不会构成友邦与中国建交的阻碍，同时也欢迎友邦以新的角度与观点，看待与台湾的外交关系。”

蔡英文能有新的球路吗？

台湾应该是世界上，唯一满足所有国家要件，却不被国际间承认为国家的例子。国际法学者 O’Connell 认为，问题出在统治台湾的国民党政府，宣称自己是中国，而非宣称自己是 Formosa，因为“一个政府只能被承认为其自己所主张的地位。”这也是美国法学会《美国国际法整编》（Restatement of the Law）向来的立场。另一位知名教授 Crawford 在其《国家的创建》（The Creation of States）一书第二版中，仔细地考量了台湾的立法，包括修宪与两岸人民关系条例，以及政府的对外宣言后，认为虽然在实践上，台湾无疑的在往分离的方向前进，但由于立场反复，仍离明确的以自身的地位、寻求国际承认，有段距离。

这些见解，虽非毫无争议，恐怕仍是当前世界各国对台湾国格形塑的看法。这样要求台湾明确宣示，标准是否太高？台湾从未在中华人民共和国政权的统治下，又由过去的威权统治下走出来，逐渐成为一个民主、自由、多元、法治的政治体。这样的历程，正是因为和平渐进，并不容易有明显的标记与时点。但台湾与中国和平共存，已经是长久存在的现状，甚至可以被认为是应该予以维持，符合国际安全与和平的状态。将这些因素纳入考量，要求台湾明确表达以自身地位寻求国际承认，是否反而是破坏现状？

没有人说建立新的国格论述是容易的。但安于既有的、模糊的国格论述的代价，在巴拿马断交事件中，清晰可见。如何避免中国借由断交打击台湾并获取政治利益？如何重塑台湾人的国格论述，并处理与过去政权的关系？在在需要创意与主动性。

若把历任总统看成棒球比赛的主投手，李登辉以两国论希望以分裂国家模式处理国格问题；陈水扁后期不断以国际转内销国内并不惜触怒美国；马英九则祭出取道两岸企图换取国际空间，那么，蔡英文呢？除了“维持两岸民主和平现状”，还有别的球路吗？那些在牛棚中跃跃欲试者，又有什么球路呢？

（宋承恩，英国牛津大学博士候选人，专长国际法，曾参与台湾对外谈判）

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