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中企在緬發展輸在哪?「高層路線」的教訓

中國企業的海外開拓,往往依賴「高層路線」模式,專注和東道國政府高層打交道。而一旦對方出現權力分散或政治變動,這種聯繫就會迅速變為負資產。筆者此次考察的緬甸就是一例。


隨着政治自由化和外資來源的多元化,緬甸政府一改軍政府時代外資政策,對外資管理日趨嚴格,並將對國際標準的追求提升到前所未有的高度。圖為仰光蘇萊廣場,正在施工的建築工人。 攝: Lauren DeCicca / Stringer /Getty Images
隨着政治自由化和外資來源的多元化,緬甸政府一改軍政府時代外資政策,對外資管理日趨嚴格,並將對國際標準的追求提升到前所未有的高度。圖為仰光蘇萊廣場,正在施工的建築工人。 攝: Lauren DeCicca / Stringer /Getty Images

2010年,由軍政府支持的登盛,領導聯邦鞏固與發展黨贏得緬甸大選,並於次年2月4日獲緬甸國會選出出任緬甸總統,緬甸國會時隔二十幾年後再度召開。

雖然被指大選舞弊,但登盛政府還是迅速為緬甸社會帶來新氣象。2016年夏天筆者在若開邦皎漂訪談時,問到當地民眾關於軍政府和登盛政府的差別,一位民眾回答道:「軍政府時代一上街就要坐牢;登盛上台以後,皎漂地區出現了數十NGO組織,但再也沒有人因為抗議油氣管道項目而坐牢」。

作為一帶一路沿線的重點國家,緬甸國內政治轉型成為影響中國投資的最大變數。緬甸國內政治從2011年以來經歷了由軍政府向鞏發黨威權政府、再向多黨競爭政體的鉅變。

2011年以前緬甸是軍政府統治時期,對內軍政府控制政權,對外遭受西方國際制裁,中國是緬甸最主要的外資來源國,也是在國際上支持軍政府的最重要大國。中緬兩國高層政治紐帶為中國大型投資項目創造可能性。 2011年以前,中國在緬投資相對安全,中國國企也大量進駐緬甸,相繼進行了伊洛瓦底江大型水電站群、中緬油氣管道、萊比瑭銅礦等大型項目。

2016年緬甸舉行首次完全公平和競爭性選舉後,緬甸實現了第一次政黨輪替。新執政黨全民盟在執政後在對華政策上也採取了相對穩健和務實的態度。圖為昂山素季於2017年5月16日,在北京人民大會堂與中國國務院總理李克強會面。
2016年緬甸舉行首次完全公平和競爭性選舉後,緬甸實現了第一次政黨輪替。新執政黨全民盟在執政後在對華政策上也採取了相對穩健和務實的態度。圖為昂山素季於2017年5月16日,在北京人民大會堂與中國國務院總理李克強會面。攝:Nicolas Asfouri /AFP/Getty Images

2011年以後,緬甸開始政治多元化和自由化進程,反對黨全民盟的政治影響力更加顯著,民間社會和非政府組織在政治決策過程中的作用增強。西方各國針對緬甸的經濟制裁也逐漸解除,緬甸外資來源多元化,對於中國的外資依賴也降低,為中國投資提供政治保障的意願也降低。

由於此前中國投資被高度政治化,緬甸登盛政府在強大的國內政治壓力下,擱置密松水電站、調查萊比瑭銅礦等,中國企業在緬投資遭遇空前困難,針對中資大型項目的抗議示威活動頻發且代價大為降低。

2015年11月緬甸舉行首次完全公平和競爭性選舉後,緬甸實現了第一次政黨輪替,民主進程大大推進,在基本維持國內政治穩定的前提下實現了政治轉型。新執政黨全民盟在執政後得到大多數民眾的支持和擁護,在對華政策上也採取了相對穩健和務實的態度,主要體現在開啟密松項目調查委員會、昂山素姬將中國作為東盟外首訪國家等。

但與此同時,全民盟政府延續了登盛政府任內的大國平衡和民意優先政策,對中國企業和項目繼續採取拖延、擱置和消極應對等策略,導致許多大中型國有企業無法上馬新項目。2011年到2016年中國在緬投資流量急劇減少,新加坡已經成為該階段第一大流量國。西方國家在緬投資比重雖然仍然有限,但相比於2011年前已有顯著成長。

緬甸外資政策的變化與中資企業的調試

隨着政治自由化和外資來源的多元化,緬甸政府一改軍政府時代外資政策,對外資管理日趨嚴格,並將對國際標準的追求提升到前所未有的高度。根據筆者和研究合作者、緬甸土地問題長期關注者Sue Mark博士近日在New Mandala刊登的China’s Economic Ascension: not a Race to the Bottom for Myanmar一文,轉型以來的緬甸政府在外資管制框架上動作頗大。2012年緬甸環保部甫通過《環境保護法》,並於2014年公布細則,就在曼德勒二期工業園區得以應用,展現政府在投資領域貫徹環保標準的決心。

2016年1月,緬甸內閣通過新的、更為嚴苛的國家土地使用政策(National Land Use Policy)。土地問題往往是引起包括中資在內的外來投資爭端的核心議題,新的國家土地使用政策規定了更為清晰的產權結構和賠償標準,更有利於保障受影響群體的經濟社會權利。

伴隨緬政府的監管機制的,是一系列關注外資非政府組織的崛起,其中知名度較高的一家,是英國前駐緬甸大使Vicky Bowman牽頭成立的緬甸企業責任中心(Myanmar Center for Responsible Business)。緬甸企業負責任中心致力於為資源開發領域的政府部門、企業和公民社會組織搭建議事平台,將國際投資良好示範案例引入緬甸,並為相關企業提供社會責任和社區溝通方面的諮詢。

2015年1月,在緬甸企業責任中心主持的一次工作坊上,在緬經營多年、形象從壞變好的法國道達爾公司分享解決徵地問題經驗和申訴機制,並給公民社會組織與政府和企業對話的平台。

鑑於中國企業海外投資的具體實踐,中國政府近年來對海外投資規範日趨重視。截止到2013年,中國政府已經發布了31份關於中國企業海外活動的社會和環境標準的指導性意見。雖然目前這些指導性意見並未得到強制執行,但已經納入國有企業、特別是中央國有企業領導人的升遷考核標準體系中,這為提升國企海外活動標準創造了制度性激勵。

更主要的是,因應緬甸政治自由化、社會多元化和監管體制嚴格化的趨勢,處於困難中的中國企業、特別是大中型國有企業開始調整發展策略。

根據公開數據,經營萊比塘銅礦的萬寶礦業,將每年利潤2%投入社會公益,而中緬油氣管道的主要投資方中石油,在緬已花費2000多萬美元於企業社會責任上。

在緬甸政府的要求下,達貢山鎳礦項目的開發方中國有色集團,加入採掘業透明度行動計劃。密松水電站項目的中方業主國電投,自2011年密松項目擱置以來,與克欽邦當地政府、政黨、宗教團體和移民村落保持密切溝通。中信建設領銜的中方聯合體,已獲得皎漂經濟特區和深水港開發權。在投資項目最終敲定前,中方聯合體開始與緬甸企業責任中心進行溝通,並在皎漂當地村落開展小額貸款項目和計劃開展技術培訓,以期獲得當地民眾的「社會執照」。中國企業正在逐漸內化社會責任和社會關係等概念,並努力以自身方式適應國際標準和緬方期待。

因應緬甸政治自由化、社會多元化和監管體制嚴格化的趨勢,處於困難中的中國企業、特別是大中型國有企業開始調整發展策略。不少中國企業都在當地撥出一定資金在社會責任上。圖為中國企業於緬甸投資的一個金礦場上。

因應緬甸政治自由化、社會多元化和監管體制嚴格化的趨勢,處於困難中的中國企業、特別是大中型國有企業開始調整發展策略。不少中國企業都在當地撥出一定資金在社會責任上。圖為中國企業於緬甸投資的一個金礦場上。攝:Taylor Weidman/LightRocket via Getty Images

儘管緬甸民眾對中國企業目前印象,與中國企業自身的期待仍有相當差距,但中國企業的調試和努力並非毫無成效。2016年12月中信集團組織在北京舉辦各利益攸關方協調會議,一名緬方人員與會後表示「這類協調會在五年前簡直不敢想像」。

會上中信建設總部高層稱,雖然緬甸的政治轉型給中企帶來巨大挑戰,但中信會努力做最好的環境影響評估和社會影響評估,逐漸獲得民眾的支持。中國企業正在變得更加開放和透明。

筆者與清華大學博士候選人姚穎,曾在2017年4月-6月,針對近千名來自全緬50多個城鎮的緬甸普通民眾進行面訪實驗。實驗結果顯示,當中國企業將當地合作伙伴,從軍方裙帶企業換成一般民間企業、將社區發展策略從間接接觸民眾轉變為直接面對民眾,受訪民眾對商業項目的支持度會大幅提升,並且會外溢到一帶一路產能合作等戰略層面議題。

在高度政治化的困局下,中資企業只有繼續走惠及民生和社區溝通的路線,才可以逐漸重建中資項目的民意基礎。

當然,民盟政府上台以來,在外資管理領域的懶政怠政和相互推諉也給包括中資企業在內的所有外國企業帶來新的挑戰。民盟執政的第一財年吸引外資數量相對鞏發黨時期大幅減少,部分可以體現民盟政府的執政重點不在於擴大外資流量。可以預期的是,短期內外資在緬拓展空間有限,這客觀上也給中資企業的自我調適創造時間窗口。

從緬甸縮影 看中國企業的海外路線

從21世紀初的中國走出去戰略,到2013年以降的一帶一路倡議,中國已經成為發展中世界外來資本的主要來源,在東道國能源、基建和製造業等領域扮演重要角色。2016年,對外投資已超過外國對中國投資,成為淨對外投資國。

中國企業在東南亞、非洲和其他發展中地區的角色,也逐漸從配合援外項目、承包工程項目,向更高階段的資本輸出方轉變,對當地社會的影響亦由淺入深、由點及面,甚至在某些經濟體量較小的國家成為在地政治經濟框架的焦點議題。隨着西方資本相對疲軟、一帶一路倡議不斷深入和亞投行等多元融資平台的建立,中國企業在發展中世界扮演的角色和發揮的影響,將更為吃重。

相比於美國、日本等傳統對外投資大國,中國的對外投資有以下幾個特點:第一,相對集中在發展中國家;第二,相對集中在能源和基礎設施領域;第三,相對集中在國企。

正是基於這三大特點,中國對外投資的政治和安全風險要遠高於歐美國家:首先,發展中國家容易發生政治安全危機,例如政變、政治轉型、內戰和族群衝突等;其次,能源和基礎設施領域投資週期長、數量大,而且容易引起當地分配、拆遷和環境等問題,商業項目被政治化風險高;再次,國企有國家政策性銀行資金支持、融資成本低,與私企相比對於投資的政治安全風險更不敏感,也更容易投資到風險較高的領域和地區。以上三個因素疊加,現階段中國對外投資的政治安全風險係數較高,也更值得密切關注和審慎應對。

隨着中國企業的全球化,有關中國海外項目的政治、社會和環境後果也成為媒體、學界和政策界關注的焦點話題。比較多語種資訊平台,對中國企業往往褒貶不一。但較一致的觀察是:中國企業特別是大中型中國國有企業,在海外開拓中比較依賴東道國政府,卻比較忽視與其他政治和社會行為體的接觸和互動。

這一方面是由於中國企業在中國國內「走高層路線」實踐在海外的延伸,另一方面則是機械理解和執行中國長期奉行的不干涉他國內政原則,事實上變成只與東道國政府高層打交道。在權力資源高度集中、政治秩序高度穩定的情況下,中國企業的政府優先戰略會獲得一定成功。例如,目前,約70%的老撾水電站都由中企承建,中企在老撾的在建水電項目投資也已超過10億美元,計劃投資金額更是遠超此數。

然而,一旦東道國出現權力資源分散和政治秩序變動的情況下,中國企業與東道國政府的密切聯繫反而會成為負資產。

上文提到的緬甸實例,泰國政局變動中的高鐵項目進展遲緩,以及斯里蘭卡政府換屆後港口項目的變動,都證明高層政治聯繫在中長期反而加劇了投資項目的政治風險。

中國對外經濟合作機制再反思

緬甸中國企業的路線調整說明,克服水土不服、適應當地環境後,企業對當地各種風險的應對和改善能力都有所提高。除了企業層面的調試,中國對外經濟外交政策也可以更加靈活和務實。

相比其他西方大國,中國的使領館規模相對較小,也嚴格遵循不干涉內政原則,半官方組織和民間組織幾乎沒有,針對緬甸等發展中國家的制度化學術交流也比較少。在涉及環境、社會責任、社區關係和政商關係等議題上,半官方組織、民間機構和學術研究機構是比使領館更為恰當、而且更具有經驗和專業能力的協調方。中國扶貧基金會自2015年在緬落地以來,已經在仰光、皎漂和曼德勒等多地開展助學金和志願者活動,在重塑中國形象、豐富援助方式和配合投資項目方面正在發揮積極作用。

在一帶一路的大棋局下,企業層面需要適應東道國政治經濟機制的變遷,中國整體對外經濟合作體制也有機會往前邁一大步。

(作者為康奈爾大學政治系博士候選人)

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