九七20年 深度 九七20年評論系列

李詠怡、楊區麗潔:香港高官問責制誕生15年,仍然發育不全

問責制推行了15年,可說仍然是「發育不全」、欠發展的狀態。幸好成熟的公共行政系統起了一定的緩衝作用……


2017年6月21日,候任特首林鄭月娥率領問責團隊,包括三司十三局、五大部門首長會見傳媒。 攝:林振東/端傳媒
2017年6月21日,候任特首林鄭月娥率領問責團隊,包括三司十三局、五大部門首長會見傳媒。 攝:林振東/端傳媒

香港的主要官員問責制(下稱「問責制」)於2002年由當時的特首董建華提出,是回歸後對香港政制最深遠影響的改革。當日官方明言目的是強化行政領導,包括加強政策協調,改善行政與立法機關的關係;另外要加強主要官員的政治問責,讓政府更好地回應公眾的需要。

高官問責制

香港特首董建華於2002年開始推行主要官員問責制(俗稱高官問責制,Principal Officials Accountability System)改革,將司長和局長職級由公務員職位改為合約聘任,並需要為決策過失負政治責任。 政府於2008年增設兩層政治委任官員,包括「副局長」及「政治助理」職級的制度,目標是吸納及培育政治人才。

2008年,時任特首曾蔭權進一步加強問責制,加設副局長及政治助理,以協助問責局長和加強政治人才培訓。過去15年的實行,公眾的評價基本上是負面的:政治問責沒有改善;問責制既不能吸引政治人才加入政府,行政與立法機關的關係每況愈下。民主派,部分公務員和學者均憂慮,在沒有民主制度的制約下,公務員的政治中立和專業精神被蠶食,讓其淪為特首的專政工具。

香港政治制度與問責制的衝突

回歸以來,政府只強調行政主導,但基本上從沒有成功建立分享權力的機制。

本文會從幾方面討論問責制的成效和影響。首先是行政領導和問責制的制度設計問題。部長制並非在《基本法》原本的設計裏,《基本法》原來的目的是要延續公務員治港,因此設計問責制時,只能在《基本法》既有框架內改革。更複雜的是,《基本法》起草者的原意是建立以公務員為主體的行政主導制,但立法會加入了民主化的元素,現有制度的運作,實際上是類似總統制——行政與立法機關成員各自由不同程序產生,有不同權力來源。再者,立法機關的普選部分採用比例代表制裏的最大餘額法,結果是不利於大黨,導致議會四分五裂,加上特首不容有政黨背景,令行政長官在議會裏難以有穩定的大多數支持。

董建華實行問責制,構思是要強化行政領導,透過有共同理念的政治團隊來實現政策目的和加強政策協調。在民主制下,最能實現這目標的體制是西敏寺式議會制(Westminster System),即兩黨制下國會出現佔大多數的執政黨,以內閣作為決策和集體負責的中心。(當然在威權政體下一黨獨大也可能達至這效果)香港的政治制度根本不具備這些條件。以現在香港的類似總統制和議會多黨制,解決行政立法關係問題只有一途,就是建立黨派之間的合作,組成聯盟、討價還價等分享權力(power sharing)的機制。問責制本身能促進但不足以產生政治聯盟。回歸以來,政府只強調行政主導,但基本上從沒有成功建立分享權力的機制。

政治人才缺乏是政治發展停滯不前的直接後果。這包括行政長官和立法會全面普選一直未能落實,區議會也停留在諮詢性質的地區組織。實踐已說明,單靠問責制本身不大能培養政治人才。從候任特首林鄭月娥高度依賴公務員擔任問責官員,可見問責制並未有為香港開闢新的治港人才庫。政治人才的培養,需要的是政治職業路線和階梯(career paths and ladders)。這兩方面都缺乏的話,很難吸引人才從政。

董建華於其特首第二屆任期(2002年7月1日)開始推行主要官員問責制。

董建華於其特首第二屆任期(2002年7月1日)開始推行主要官員問責制。攝:Peter Parks / AFP

問責局長與公務員磨合困難

1980年代以來的公論(包括北京和香港市民)認為,現代化的公務員制度與普通法下的獨立司法制度,是殖民統治留下的最寶貴資產。

問責制也產生了新的問題。首先是問責局長與高級公務員之間的磨合問題。成熟而運作良好的部長制,有賴政治任命官員與公務員之間建立制度化的的工作關係。英國的「白廳模式」(Whitehall Model)是嚴守公務員政治中立的典範,運作暢順有賴部長和公務員之間對各自角色的充分理解和互相信任,以及深深植根的遵從傳統的文化。從外面觀察所得,問責制實行了15年,制度化的工作關係尚待確立。更多時候是依賴官員的個性、領導能力、專業知識水平等去摸索並在個人層面建立工作關係。

董建華推行問責制,主要原因之一是希望更有效地駕馭公務員。政治領袖(包括民主國家的領袖)大概都希望能駕馭公務員,常埋怨官僚系統的惰性和規章程序,懷疑公務員的政治忠誠度。另一方面,現代公共行政從韋伯(Max Weber)所指的理性法制權威(rational-legal authority)發展了規範基礎的治理方式 (rule-based governance),文官政治中立等原則,目的就是要防止政治控制的過度擴張,讓程序理性(procedural rationality)和專業知識在政策制訂過程有其角色。在民主制度下,普選就是對政治官員權力的最終制約。

香港是現代政治行政學裏一個頗獨特的個案,一個現代化和成熟的公共行政系統先於部長制和民主制度存在,而且已高度發展。1980年代以來的公論(包括北京和香港市民)認為,現代化的公務員制度與普通法下的獨立司法制度,是殖民統治留下的最寶貴資產。公務員的廉潔、高效率、守法、誠信等特質,在市民的心目中以至國際間都有頗高的評價。在沒有民主制度的保障下,現代化、專業和盡忠職守的公務員隊伍,便成為良好管治的重要支柱。

政治忠誠衝擊政治中立

一連串議題,如反港獨,國民教育,23條立法等政治任務,往後會對公務員的政治中立和行政系統規範基礎的治理方式帶來什麼衝擊,是我們須高度警覺的。

問責制推行了15年,可說仍然是「發育不全」、欠發展的狀態。幸好成熟的公共行政系統起了一定的緩衝作用,但這系統能否承受更大的考驗,是令人擔憂的。優秀的公務員隊伍,是長時間的組織文化演變、制度建設、傳統和集體價值的沉澱,和法制完善等因素構成。然而,缺乏制約的政治權力,可以一點一滴的把它們摧毀。近年在特首梁振英主政下,好些公務員行之已久的規章制度都發生了變化。2013年,香港電視申請免費電視牌照,儘管被廣管局及獨立顧問給予正面的評價,卻被行政會議否決其申請。2015年公共屋邨被發現食水含鉛,根據審計署的報告,房屋署長在由他主持的七次跨部門會議中檢視食水含鉛量抽樣測試結果,都沒有備存會議紀錄。2016年橫洲事件,揭發政府曾於2013年就橫洲發展四次和鄉事派人士展開「摸底」會議,官員卻聲稱沒有任何會議紀錄。這些事件,無疑為上述規範基礎的治理方式的響起警號。

令人擔心的是,在北京日益主動行使權力的情況下,政治忠誠將會是對特區政府的政治和行政官員越來越重要的要求。2016年立法會選舉,數名參選人被選舉主任取消參選權。法律界強烈質疑那是否超越選舉主任的法定權力,令人懷疑該公務員實際上是被命令執行政治任務。一連串議題,如反港獨,國民教育,23條立法等政治任務,往後會對公務員的政治中立和行政系統規範基礎的治理方式帶來什麼衝擊,是我們須高度警覺的。

(李詠怡,香港大學公民社會與治理研究中心總監、楊區麗潔 ,香港大學公民社會與治理研究中心計劃經理)

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