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李詠怡、楊區麗潔:香港高官問責制誕生15年,仍然發育不全

問責制推行了15年,可說仍然是「發育不全」、欠發展的狀態。幸好成熟的公共行政系統起了一定的緩衝作用……


2017年6月21日,候任特首林鄭月娥率領問責團隊,包括三司十三局、五大部門首長會見傳媒。 攝:林振東/端傳媒
2017年6月21日,候任特首林鄭月娥率領問責團隊,包括三司十三局、五大部門首長會見傳媒。 攝:林振東/端傳媒

香港的主要官員問責制(下稱「問責制」)於2002年由當時的特首董建華提出,是回歸後對香港政制最深遠影響的改革。當日官方明言目的是強化行政領導,包括加強政策協調,改善行政與立法機關的關係;另外要加強主要官員的政治問責,讓政府更好地回應公眾的需要。

高官問責制

香港特首董建華於2002年開始推行主要官員問責制(俗稱高官問責制,Principal Officials Accountability System)改革,將司長和局長職級由公務員職位改為合約聘任,並需要為決策過失負政治責任。 政府於2008年增設兩層政治委任官員,包括「副局長」及「政治助理」職級的制度,目標是吸納及培育政治人才。

2008年,時任特首曾蔭權進一步加強問責制,加設副局長及政治助理,以協助問責局長和加強政治人才培訓。過去15年的實行,公眾的評價基本上是負面的:政治問責沒有改善;問責制既不能吸引政治人才加入政府,行政與立法機關的關係每況愈下。民主派,部分公務員和學者均憂慮,在沒有民主制度的制約下,公務員的政治中立和專業精神被蠶食,讓其淪為特首的專政工具。

香港政治制度與問責制的衝突

回歸以來,政府只強調行政主導,但基本上從沒有成功建立分享權力的機制。

本文會從幾方面討論問責制的成效和影響。首先是行政領導和問責制的制度設計問題。部長制並非在《基本法》原本的設計裏,《基本法》原來的目的是要延續公務員治港,因此設計問責制時,只能在《基本法》既有框架內改革。更複雜的是,《基本法》起草者的原意是建立以公務員為主體的行政主導制,但立法會加入了民主化的元素,現有制度的運作,實際上是類似總統制——行政與立法機關成員各自由不同程序產生,有不同權力來源。再者,立法機關的普選部分採用比例代表制裏的最大餘額法,結果是不利於大黨,導致議會四分五裂,加上特首不容有政黨背景,令行政長官在議會裏難以有穩定的大多數支持。

董建華實行問責制,構思是要強化行政領導,透過有共同理念的政治團隊來實現政策目的和加強政策協調。在民主制下,最能實現這目標的體制是西敏寺式議會制(Westminster System),即兩黨制下國會出現佔大多數的執政黨,以內閣作為決策和集體負責的中心。(當然在威權政體下一黨獨大也可能達至這效果)香港的政治制度根本不具備這些條件。以現在香港的類似總統制和議會多黨制,解決行政立法關係問題只有一途,就是建立黨派之間的合作,組成聯盟、討價還價等分享權力(power sharing)的機制。問責制本身能促進但不足以產生政治聯盟。回歸以來,政府只強調行政主導,但基本上從沒有成功建立分享權力的機制。

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