福爾摩沙:一種關注

許菁芳:為何司法改革如此困難?人權、獨立與正義交織的拼圖

當威權的幽魂不再如骨附之蛆,司法獨立逐步到位,司法政策回歸政治過程......


台灣司法院。
台灣司法院。攝:CEphoto, Uwe Aranas

台灣自1987年解嚴以來,幾乎每一位司法院長都曾經以司法改革為名(註一),召開會議推動政策。而1999年在時任司法院長翁岳生任內舉行的「全國司法改革會議」,以及今年由蔡英文總統任召集人的「司法改革國是會議」,可以說是兩次最受矚目的司改會議。今昔相比,這次會議規模更大、政治層級更高、代表人數更全面、處理的議題也更加多元複雜。

一個令人好奇的問題是:這麼多年,這麼多政策,為什麼司法改革仍持續延燒在台灣的政治議程上?如果這現象顯示的是改革成效不彰,那真正的問題是,為什麼司法改革如此困難?

事實上,台灣的司法改革是馬賽克式的拼圖。20多年來,台灣主要的三大法律職業——法官、律師與檢察官——從各自的角度想像司法理想的樣貌,並且獨立發展他們對其理想的追求:律師重視人民權利,法官要求獨立,而檢察官追求正義,1999年以及2017 年這兩次大型國是會議是他們分離路徑的交會與交鋒。然而,除了廣義的「司法獨立」之外,他們幾乎很少有共同的問題意識或行動目標,甚至也少有相依存的政策利益。這三個主要行動者身份與目標的差異,與隨之而生的動員,直接解釋了為何司法改革的議題如此龐雜,司法改革如此困難。

爭取人民權利的律師

律師的專業是訴訟代理人,而這樣的專業讓律師進而發展出「公民代理人」的自我認同。

台灣律師作為活躍的社會行動者,推動司法改革的過程中一直有着將法院當改革主角的傳統。此傳統其來有自:黨國體制曾經採用多種手段確保司法無法發揮反噬政權的功能;因此,在體制外的「在野法曹」將法院視為巨大國家機器的一部分。

民主化潮流的捲動讓律師們集結在不同的團體中,從各面向國家法律體制(legal regime)發動挑戰。在首都台北,以「文學校聯合團」興起後的臺北律師公會為人脈集散地,特定時期的律師公會全國聯合會,以及延續相同司法改革理想而成立的民間司法改革基金會,構成主要的律師網絡。他們長期投入司法改革的組織工作,包括立法遊說、冤案救援、問責監督、聲援人權議題,延續至今,有一條清楚的軸線:權力運作必須要透明,要經受公民的檢驗。

律師的專業是訴訟代理人,而這樣的專業讓律師進而發展出「公民代理人」的自我認同。律師善於言詞與代理的專長也讓他們在政治場域當中佔據優勢。此傾向舉世皆然,存在於多個普通法與大陸法系的國家。台灣律師在司法改革政策上採取了「由外而內」的視角,主張「人民才是審判的主體」以及「法官與檢察官要對人民負責」;而自90年代至今,這兩大目標始終佔據司法改革的一大部分議程。(註二)

符合這兩大目標,從「人民權利」角度出發的具體政策在過去二十年間有長足的發展,包括刑事訴訟法修法,往「當事人進行主義」傾斜;強化法律扶助,成立法律扶助基金會;倡議人民參與審判;以及將外部監督引入司法體系,包括在人事審議委員會加入外部代表,建立法官、檢察官的評鑑制度,讓一般公民有機會挑戰他們覺得不適任的法官檢察官。

除了許多已經法制化的政策之外,2010年以來,幾次關鍵的人事任命,也可以看出執政者願意採納律師視角的政策觀點。例如,2010年,時任總統馬英九任命律師出身的賴浩敏為司法院長,推動參/觀審制;以及蔡英文總統任命出身律師與民間司改會的林峯正為國家安全委員會幕僚,推動本次司改國是會議。這些都是明確的企圖,將司法政策帶往更透明、負責,以公民為本的方向。

堅持獨立性的法官

「獨立」是台灣法官們最珍貴的成就。

然而,以「人民權利」為核心的政策視角並未重視的一點是:法院體系內不是沒有改革的動能。事實上,將法官們視為被動的黨國禁臠是錯誤的偏見;法官們曾經多次採取行動,企圖屏除外來的干預,建立完整的審判獨立。憲法第80條明文規定:「法官須超出黨派以外,依據法律獨立審判,不受任何干涉」。獨立的法院不只是民主政體中位階最高的憲法價值,也是法官安身立命的保障。此規範性誡命促使90年代的法官組織行動,無役不與:司法預算獨立上,兩次集體上草山請願;事務分配獨立,從地方法院起義、再至司法院修改內規;人事獨立,選舉代表進入人事審議委員會,促使人事資訊公開流通。

在台灣,法官自身的行動形塑了今日他們對於審判獨立的堅持。從 2012 年「花蓮地院法官強制調動案」中,就可以明顯看出法官們對於獨立性的敏感度已經不可同日而語,特別是作為涉入審判經典手段的人事調動。當年,有兩位在花蓮地院服務的法官在一案件中意見相左,相互指控引發爭議。司法院為平息爭端,決定以法官法第45條「人地不宜」條款為依據,在違背兩位法官意願的情況下將兩人調職到別的縣市。全國法官為此群情激憤,21天內快速收集到九百多個簽名「反對無理調動」,直指此舉有侵害審判獨立之虞。

「獨立」是台灣法官們最珍貴的成就。但是,當「獨立」遇上「人民權利」,會發生什麼事?

這兩項乍看之下並無矛盾的價值,卻在台灣的司法改革進程中奇異地衝突。對法官而言,獨立的意義是法官不受任何干涉地依法判決,司法體系亦免於外部干擾,提供一致且穩定的紛爭解決方案。但正是這種由內而外,抗拒干擾的「獨立」立場,與前述由外而內,從「人民權利」出發的政策視角,有根本性的扞格之處。

法官評鑑制度的演變與爭議是最好的例子。從1996年民間首次進行法官評鑑(註三),到 2000 年代的法官法修法協商,再到 2011 年評鑑制度法制化,乃至近五年來的評鑑實務運作,三大問題始終是核心的爭議。

第一,發動權:一方面,如果站在「權力運作必須經受公民的檢驗」的立場,則會主張案件當事人應該要能夠發動評鑑,直接監督在個案中法官不適任的表現。但相對的,法官做出裁決時必然有一方敗訴,不滿法官判決、而可能進一步挑戰法官本人稱職性的人數相當可觀。法官若面臨大量的評鑑挑戰,而加重其原本已經很龐大的案件壓力,其勞動環境將惡化,進一步影響審判品質。法官沒有動機接受此干擾風險。

第二,規模:同樣的,站在提升透明度的立場,也會主張評鑑應該全面考核所有法官的表現。但相對的,由於法官的評價與獎懲直接牽涉到獨立性的保障,所以負責法院行政的司法院向來主張全面性的評鑑應該由司法院自己來做(現為「法官評核」)。司法院的觀點最後在法官法立法過程中勝出,評鑑成為評鑑「個案」的制度,而評鑑的結果也必須送回體制內的人事審議會議或監察院,才可做出相關的懲處

第三,評鑑標準:法官的表現如何是好、如何是壞?由於法官的表現是多面向的,從法庭活動、案件管理、裁判品質到法律見解,提出可操作並恆定的評價標準並不容易。況且根本的問題是:評價法官的表現,終究是希望能夠影響法官的行為模式。但這種企圖,卻恰巧抵觸法官重視「獨立不受干預」的價值。

從規範上來看,「法官的獨立性」與「民主可問責性」本來就有概念上相衝突的地方,這個衝突在國家民主轉型後更加立體。當這些嚴肅且精細的政策手段辯論,分別由不同的職業社群代言,很容易就演化成相互針對的指責。

追尋正義的檢察官

檢察官的群體認同是不受政治干預的正義守護者,於各階層打擊犯罪、維護公益。

當法官與律師各自以「人(民)權(利)」與「獨立」的形象投入司法改革之時,台灣的檢察官則是在「正義」的大纛下積極追求其心目中的司法。不過,檢察官也因為諸多歷史與制度性的因素,使其在許多司改議題上不得不採取防備的姿態。

台灣檢察官最引以為傲的傳統,是以偵查主體的身份偵辦犯罪(註四)。這當然也與台灣的威權歷史有關——檢察官積極打擊黑金貪污,其任務意義非凡。但追求正義需要偵查權力作為後盾,多面不討好,這也是檢察官在台灣司改過程中,站在歷史下風處的原因。

首先,因刑事訴訟制度使然,檢察官幾乎不可能獲得來自律師群體的支持。刑事訴訟結構本來就將檢察官與代表被告的律師兩者放在對立面;偵查權力增加,被告的人權受影響可能性就增加。律師與檢察官在此類的政策或者立法上,幾乎不可能站在同一立場。

其次,檢察官的偵查工具是「強制處分權」,強制嫌疑人或被告的行為或不行為(現行例如限制住居、拘提、搜索);但規範上,某些手段的裁量本來就是法院的工作。換句話說,限制人民權利的決定權屬於法官而非檢察官。例如,刑事被告是否有羈押的必要,過去檢察官自己就可以決定,形成「押人取供」的惡習。後來憲法法院在有「世紀之辯」之稱的第392號解釋文中,正式宣告檢察官的羈押權違反憲法,將其權限交給法官。簡而言之,從法院的角度來看,法官沒有動機或規範上的理由支持檢察官爭取偵查權力。

最後,也是最關鍵的,檢察官很容易被政治部門「卸兵符」——因個案爭議引發立法部門的不滿,導致直接修法削弱檢察官的權力。例如,2000年搜索中國時報案後,立法院立即提案修法限制檢察官的搜索權,從此之後搜索必須要經過法院同意才可進行。檢察官的權力終究依賴立法部門授與法律基礎;因此,不管檢察官能否獲得其他法律職業的支持,立法部門不定時浮出的敵意——有時肇生於個案、有時源於政黨對立的政治邏輯——往往是最主要的壓力來源。

這是為什麼檢察官(或者/以及檢察官的主管機關法務部)對於兩次全國司改會議的都採取守勢的姿態。他們需要的是穩定的身份保障、偵查權力與資源,才能完成其對於「正義」的追求——不管這種角色期待如何形成。1999年的全國司法改革會議,法務部的代表們一致地爭取檢察事務官的資源、維護強制處分權(註五);2017 年的司法改革國是會議,檢察官也堅定地捍衛自己的司法官身份。他們的擔憂是,將檢察官劃分為行政官,政治影響力可能堂而皇之長驅直入,阻撓其「打老虎也打蒼蠅」的任務。檢察官的群體認同是不受政治干預的正義守護者,於各階層打擊犯罪、維護公益。瞭解檢察官追求正義的理想,才能夠瞭解他們對於司法官身份的執著。

合作的侷限與可能

必須特別指出的是,常見論者批評台灣司改囿於「本位主義」,各法律職業不願合作推動改革——這並非事實。在建構司法獨立上,法官、律師、檢察官不僅曾經在自己的社群內部發起行動,也曾經多次彼此聲援。例如,1998 年,民間司改會首次公佈法官評鑑結果,的確揪出了不少圈內黑名單,法官內部亦暗暗叫好。具改革意識的法官,與以律師為主要成員的民間司改會,在杜絕收賄關說上有一致的共識。

在司改進程中看似孤軍奮戰的檢察官,也曾經多次獲得其他法律人的支持。例如,2005年,陳水扁總統提名吳英昭為檢察總長,此人事決定難以服眾,檢察官改革協會、民間司改會、台北律師公會以及其他 NGO 成立檢察體制改革聯盟。從這些團體的共同聲明當中可以看出他們都堅決反對政治干預:「吳英昭為一舊時代體系產出的傳統官僚,具有強烈行政性格 [...] 服膺政治權威 [...] 風紀紀錄不佳,陳水扁不應該任命這樣一個操守有問題的人。」可以看出,廣義的司法獨立是多方法律人共同堅持的底線。

除了這些事件以外,三方法律人也曾合作推動司法政策。例如,2004年的「三方法曹評鑑」,即是為了評估交互詰問新制的成果,由台北地方法院、台北地檢署、台北律師公會以及民間司改會等四大團體共同進行為期一整年的評鑑。又例如,《 法官法 》也是另一次罕見的三方行動者協商的共同成果——律師社群長期爭取的評鑑制度終於法制化,檢察官獲得身份保障、也沒有落日條款限制其保障的時限,法官獨立自治則獲得法律依據。這些顯示司法的本質雖有其特殊性,但司法改革仍然是一項政治工程,仰賴行動者的連縱闔捭。

不過,以上的分析也顯示了各方法律職業合作的侷限:當威權的幽魂不再如骨附之蛆,司法獨立逐步到位;司法政策回歸政治過程,法官、檢察官與律師所採取的政策立場往往會根據自己的制度角色,有時候也只能根據自己的社群利益。此特性無關是非對錯;更精確地說,各方的職業利益其實都有公共性,值得爭取,但這解釋了為何民主化以來,司法改革的過程如此複雜。

從另一個角度觀察,各方法律職業對於司法改革的期待也有相當差異。律師、法官、檢察官各自將「人民權利」、「獨立」與「正義」視為最核心的任務,獨立甚至隔離地發展成:「自己的法院/檢察體系/律師公會/當事人,自己救」。

當各方行動者的改革路徑在司改國是會議上聚合交鋒,面臨的動員問題有三個層次:首先,如何整合該法律職業社群內部的異質成員。其次,如何與其他法律職業結盟,或讓對方不要阻礙自己的議程。再者,如何在更大的政治場域裏爭取政治人物與民意的注意力,以獲得助己的動能。動員邏輯如此錯綜複雜,也難怪,大型司改會議總給人一種摸不著頭腦的混亂感,也始終沒有人能給予這些會議一錘定音的評價。畢竟,「各方聚在一起開會」只是台灣司法改革多源頭且漫長發展的單一切面,漫漫歲月中細微的改革少為人知。

司法改革為何如此困難?因為司法改革是一項複雜的政治工程,而關鍵行動者在制度上與歷史上都缺乏共同行動的動機。他們從不同的改革之路上走來,抱着相異的經驗與目標,形塑了今天台灣司法改革的樣貌:一張複雜的馬賽克式拼圖。

(許菁芳,加拿大多倫多大學政治學博士候選人)

註一:施啟揚任司法院長期間曾經召開司法改革委員會;翁岳生任內召開全國司法改革會議;賴浩敏司法院長任內也曾召集過全民司法改革策進會,不過該次會議的定位是內部的「司法院政策諮詢平台」,受矚目程度與動員規模較小。林孟皇法官投書內也紀錄,「自林洋港以降,歷任的司法院長施啟揚、翁岳生、賴英照、賴浩敏等人,除賴英照不曾召開之外,其餘院長在任內都舉辦過規模不等的司改會議」第一段。

註二:以「人民權利」為基準點出發的政策,之所以能在司改議程上歷久彌新的原因有三:首先,符合台灣政治環境的民主化潮流,代言人民具有正當性。其次,律師的專業訓練讓他們在政治場域中容易曝光,舉世皆然;相較於法官與檢察官,律師接觸政治動員的機會更多,倡議工具很快就能熟練。最後,既然律師代言人民,政治人物在尋求正當性的時候,也傾向接收律師們提出的政策選項。在台灣的經驗中,政治人物面臨壓力時往往會選擇走捷徑,直接接受倡議團體的包裹政策。

註三:一開始只是內部參考,1998 年首次公開結果。2001年,法官評鑑的規模擴大至全國共11個法院之民、刑事庭法官,2003年則更進一步擴張,與台北地方法院與台北地檢署聯手,進行三方法曹評鑑。

註四:相對的,檢察官的主要認同並非國家公訴人。檢察官出庭進行法律控訴,在實務上,至今不是最受肯定的任務;例如,地檢署的檢察官普遍認為去公訴組是輪替到輕鬆的工作。而如果想在體系內獲得肯定,檢察官也必須在偵辦黑金、重大矚目案件的組別內才容易有表現的空間,獲得上級、同儕的肯定以及升遷的機會。

註五:根據資深記者范立達的觀察,1999年全國司法改革會議中,無法獲得共識的提案幾乎都是因為法務部的代表們集體反對。見《司法改革十週年的回顧與展望會議實錄》頁365,中研院法律所出版,湯德宗、黃國昌主編。「當時檢察官體系人數不多,大概只有二十幾個人,可是只要在提案的時候這二十幾個人反對的話,那個案子就過不了。那個時候司法改革會議,白天,大家在分組會議裏面討論得跟真的一樣,晚上開完會之後呢?各部隊全部拉回自己的陣營,法務部拉回自己的陣營,司法院拉回自己的陣營,開始闢室協商密談,然後決定方向,一個一個舉手表決,決定就出來了。所以十年前的全國司法改革會議裏面對於有關刑事偵查方面的提案,後來獲得共識的案子只有三件,沒有獲得共識的案子高達十件。沒有獲得共識的原因,都是以當時法務部長葉金鳳部長為首的那一派20幾個人一起反對,沒有例外。」