特朗普來了

美國氣候政策開倒車:特朗普沒有告訴你的真相

事實上,清潔能源發展拉動了經濟與就業,煤炭業萎縮三十年前就開始了。可是,特朗普為甚麼要推翻奧巴馬的計劃?


3月28日,特朗普簽署行政命令,廢除奧巴馬「清潔電力計劃」。
3月28日,特朗普簽署行政命令,廢除奧巴馬「清潔電力計劃」。攝:Ron Sach-Pool/Getty Images

美國總統特朗普周二簽署一份名為《能源獨立》(“Energy Independence”)的行政指令,推翻奧巴馬執政期間多條有關緩減氣候變化、管制碳排及開採煤礦的行政指令,其中包括被視為奧巴馬氣候政策核心的「清潔電力計劃」(Clean Power Plan)。在簽署儀式上,被一批煤礦工人簇擁造勢的特朗普聲言,這份行政指令是為了終止「打擊煤業的戰爭」(“the war on coal” ),並促進美國的本地就業與經濟復甦。外媒引述一名白宮官員早前於周一表示,特朗普團隊相信政府能「兼顧環境與增加能源獨立」,並將要求「國家環境保護局」(EPA)將焦點轉移至空氣與水源質素的改善。

雖然這份行政指令並未觸及會否退出《巴黎氣候協議》甚至《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC),但特朗普此舉無疑背離了國際低碳轉型的發展方向;更重要的是,特朗普的說詞與事實不符,政策方向與目標亦存矛盾。

一、減排無損經濟增長

首先,數據顯示緩減氣候的政策行動,事實上能夠促進美國經濟增長,意味減排與經濟發展並行不悖。

隨著技術日趨成熟,太陽能與風力發電的市場競爭力有增無減:自2008年起,美國國內公共供電等級的太陽能與風力發電價格分別下降64%及41%,分析因此預期,這兩個產業在短時間內都能先後逐步脫離政府的優惠政策與補貼而獨立營運。

美國智庫「Brookings Institute」的研究亦顯示,在2000年至2014年間,有實施減排措施的華盛頓特區與國內33個州份都錄得經濟增長,當中更包括共和黨的主要票倉如肯塔基州、阿拉斯加及喬治亞州。

研究顯示,在2000年至2014年間,有實施減排措施的華盛頓特區與國內33個州份都錄得經濟增長,當中更包括共和黨的主要票倉如肯塔基州、阿拉斯加及喬治亞州。

整體而言,美國在2000年至2015年間共減低了約一成的能源業碳排量,但全國國內生產總值(GDP)在同期增加了三成。另一份由美國業界組織「Advanced Energy Economy」於去年發布的報告則估計,單在2015年,以提昇建造業能源效益在內的美國清潔能源業,已為國內帶來近二千億美元的盈餘。

相反,很多附和「減排政策影響經濟」的政客,常將清潔能源發展貶為「政策干預」、「破壞自由市場」的結果,卻往往避談美國傳統化石燃料業歷年所耗費的鉅額補貼。

在2015年,英國智庫「Overseas Development Institute」及國際組織「Oil Change International」共同發表的研究指出,美國政府每年共補貼國內油氣與煤礦業達205億美元(絕大部份以不同的稅收減免形式),其中更以聯邦補貼為主(每年172億)。

報告更提及,美國現有法例容許油公司將清理漏油的開支列為經常性開支,一併申請稅收減免,根本起不上阻嚇性作用。就以「英國石油公司」(BP)在2010年的墨西哥灣漏油災難為例,BP事後成功申索達99億的稅收減免;及後在2015年,BP與美國政府達成共識,賠償共208億美元,但當中只有55億元屬不能申領稅收減免的賠償,其餘都得以被 BP 註銷。

特朗普在簽署行政指令期間提及,他的目標之一是「遏止聯邦越權」( “eliminate federal overreach” );但他卻對補貼問題未發一言。

此前,特朗普委任石油巨頭埃克森美孚(Exxon Mobil)前主席兼行政總裁蒂勒森(Rex Tillerson)為國務卿, 及以「氣候變化懷疑論者」著稱的、前俄克拉何馬州檢察長普魯特(Scott Pruitt) 執掌 EPA 。而美國最大的煤礦企業之一、「默里能源」(Murray Energy)的首席執行官默里(Robert E. Murray),則是特朗普在競選期間的其中一位金主;昔日的產煤重鎮,正是特朗普在大選時的重點票倉。這就不難怪他不會挑戰傳統能源業的利益。特朗普簽署的這份行政指令,還撤銷了關於聯邦機構頒令環境許可證時須考慮對氣候變化影響的法規,這意味著此後這些傳統能源企業要開發新的項目時,大有可能會更加容易了。

而美國最大的煤礦企業之一、「默里能源」(Murray Energy)的首席執行官默里(Robert E. Murray),則是特朗普在競選期間的其中一位金主;昔日的產煤重鎮如維珍利亞州西部與肯塔基州東部,正是特朗普在大選時的重點票倉。這就不難怪他不會挑戰傳統能源業的利益。

二、煤礦業萎縮非奧巴馬之過

美國馬里蘭州燃煤發電站旁。
美國馬里蘭州燃煤發電站旁。攝:Mark Wilson/Getty Images

其次,數據亦顯示,清潔能源產業所帶動的經濟效益,亦反映在它提供的國內就業額上;同時,美國煤礦業的衰退,主因根本不在於奧巴馬任內的能源與氣候政策。

根據美國能源部估計,截止2016年初,低碳發電技術(包括核能與更潔淨的新型天然氣)在美國共提供了約80萬個職位,相對煤業僅有16萬。單以太陽能產業為例,非牟利組織「Solar Foundation」於今年二月發布的調查顯示,該產業目前已在全國提供了逾30萬個工作崗位,是全國擴張得最快的產業;其帶動的就業額,比煤業逾兩倍。

而事實上,這已成為共和黨內部無法忽視的發展趨勢,例如在主產太陽能或風力發電的州份(這包括共和黨於大選勝出的德薩斯州、俄亥俄州),不少共和黨議員都有份支持針對再生能源的稅收抵免措施。而且,上述數字其實還未將低碳基建投資所帶動的工作職位計算在內,意味著整個低碳經濟發展綱領,為國內提供的就業機會實際上只會更多。

誠然,由於太陽能是新興產業,勞動密集程度相對會較高,將其就業額與發展已逾二百年的煤業直接比較,也許並不完全公允。但關鍵是,特朗普輕率將美國煤礦業的就業流失歸咎於減排措施,是無視經濟轉型的現實。

美國官方數據說明,煤礦業的萎縮始於上世紀80年代:整個產業的全國就業額自1985年的18萬,暴跌至2015年不到6萬,當中就以維珍利亞州與肯塔基州首當其衝受影響。

美國官方數據說明,煤礦業的萎縮始於上世紀80年代:整個產業的全國就業額自1985年的18萬,暴跌至2015年不到6萬,當中就以維珍利亞州與肯塔基州首當其衝受影響。美國煤礦業的產量與供電量一直減少,去年產量更下跌至1981年來的最低位,主因並不在於奧巴馬任內八年落實的減排措施,而是因為更多重的市場因素:部份主要煤礦重鎮的礦源枯竭,而美國用電需求未有增加,再加上過去十年頁岩氣開採技術的重大突破,都令煤礦業的價格更呈弱勢、營運成本現更大壓力。此外,不少煤礦企業亦陸續引入自動化工序,這都是職位減少的結構性原因。

再者,煤礦業所造成的環境污染與公共健康爭議由來甚久,不少反對力量其實往往來自社區與民間層面,絕對稱不上是奧巴馬團隊主導的政治工程之故。

最合乎經濟效益的治本之道,本應是透過資助與培訓以協助煤礦工人技術轉型、投入新興的清潔能源產業;或是在產煤重鎮研究大規模引入「碳封存」技術(CCS)的可行性。

特朗普不會不知道這個產業的式微是必然。因此,最合乎經濟效益的治本之道,本應是透過資助與培訓以協助煤礦工人技術轉型、投入新興的清潔能源產業;或是在產煤重鎮研究大規模引入「碳封存」技術(CCS)的可行性,至少有助煤礦業在短期內不會受更多環保規管的因素制約。但他卻假借煤礦工人的困境,實則避談合符現實的政策出路,說他操弄民粹,絕不為過。

三、空氣水質與氣候變化環環相扣

特朗普團隊聲言要將焦點轉移至水源與空氣質素的改善,但這兩大範疇,根本無法脫離能源改革與氣候變化的政策框架。EPA 曾經估計,奧巴馬的「清潔電力計劃」每年能減少逾3000宗嬰兒夭折的個案、近2000宗心臟病發個案,以及9000宗兒童哮喘病發個案;更在2030年前,共能每年帶動140億至340億美元的公共醫療效益。

水源與空氣質素這兩大範疇,根本無法脫離能源改革與氣候變化的政策框架。

至於水源問題,去年科學家已證實,頁岩氣開採活動已在懷俄明州造成地下水污染;研究亦確認,氣候變化刺激國內西南部部份州份(包括加州與德州)的旱情,會令地下水的污染物濃度上升,影響大眾飲用水的水質。這導致在缺乏城市大型濾水設備的鄉郊地區,公共衛生風險尤其高。

換句話說,若特朗普依然否定傳統經濟活動對氣候變化的人為影響,他的管治班子根本無力有效應對現時美國的水質與空氣污染問題。

在科羅拉多州的 Cement Creek,採礦後的廢水流到河道。
在科羅拉多州的Cement Creek,採礦後的廢水流到河道。攝:Theo Stroomer/Getty Images

四、能源獨立違國際共識,損美國政經利益

最後,特朗普以「能源獨立」作為綱領,實是違背的能源學界與國際間的共識,同時不利美國自身的國防利益。

國際上通用的「能源保障」(Energy Security)概念,不能與「能源獨立」混為一談。

必須說明的是,國際上通用的「能源保障」(Energy Security)概念,不能與「能源獨立」混為一談。「能源保障」是學界與國際社會認同的能源管治目標,既包含對消費者的保障(包括供電價格、可及性、以至減低污染),亦包涵經濟效益,以及能源選項與供電方式的多元性與靈活性,更包涵能源系統基建本身的安全、與應對自然或人為風險的調節機制。

不少論者或以歐洲國家推動本國油氣開採、擴建核電或再生能源來防範俄羅斯中斷油管輸氣的威脅為例,認定能源供應必須自給自足,才符合「能源保障」的要求。

但事實上,除了核電,無論是傳統的化石燃料以至再生能源,皆被先天地理因素與地緣政治所制約。「自給自足」對很多國家來說,都是難以實現;更關鍵的是,落實所謂「自給自足」,其實減低了一國能源系統應對天災(如風災洪水、地震)與人為風險(如系統故障失誤、工業行動甚至恐襲)的抗逆性(resilience),意味著本地能源供應一旦被迫中斷,整個國家即易陷入大規模的停頓。

另一方面,「自給自足」其實是另類的經濟孤立主義,無助一國維持能源組合的多元性與靈活性。一個國家要確保能源得到保障,更合理的是開發本國能源、同時增加入口能源供應的選擇與便利性,以容讓政府能監察不同選項的價格與供應穩定性,得以適時地對能源組合作出微調,更有效地應對市場與地緣政治的變動。

在當下的現實能源政治格局裡,能源生產的「自給自足」,其實加深了世上不少獨裁、專制政權的延續,令這些國家的管治精英與把持寡頭資本的權貴得以掌握更多議價能力,去制衡國際社會的倡議與介入,此所謂「資源詛咒」(Resource Curse)之說。這些案例,在中東與非洲比比皆是。

當然,輸入進口能源一樣有其他需要考慮的風險,但簡單認定「入口」等同「不穩」、「本國生產」等同「穩定」,其實是重大的誤解。抱持這些觀點的論者,很多時候也忽視了,在當下的現實能源政治格局裡,能源生產的「自給自足」,其實加深了世上不少獨裁、專制政權的延續,令這些國家的管治精英與把持寡頭資本的權貴得以掌握更多議價能力,去制衡國際社會的倡議與介入,此所謂「資源詛咒」(Resource Curse)之說。這些案例,在中東與非洲比比皆是。

2015年8月3日,前美國總統奧巴馬在白宮召開記者會公佈《清潔電力計劃》重點。
2015年8月3日,前美國總統奧巴馬在白宮召開記者會公佈《清潔電力計劃》重點。攝:Mark Wilson/Getty Images

最重要的是,氣候變化所造成的經濟與社會衝擊跨越一國語境,沒有國家能夠完全獨善其身,自力應對──例如極端氣候現象所造成的災害,一般都需要跨國救援;這些天災又加劇了部份發展中國家的資源掠奪與政局不穩,都會影響區域甚至全球政治形勢;海洋島國面臨的沉沒危機,將會產生集體遷徙甚至「氣候難民」的隱憂,屆時一樣需要各國協商應對;低碳能源技術的引入與落實,很多時亦仰賴跨國的技術協作與轉移。

氣候變化所造成的經濟與社會衝擊跨越一國語境,沒有國家能夠完全獨善其身,自力應對。

美國可能擁有技術大國的優勢,但氣候變化影響深遠、其影響程度與範圍更加難以預測,孤立主義既無助本國經濟,在外交戰略上亦非長遠之計。在去年,美國的情報機關早已確認氣候變化會刺激政治與社會動盪,建議將應對氣候問題視為防範衝突、促進和平與減低國防風險的重要一環。

而且,特朗普與全球氣候行動越走越遠,得益於此領導真空的,恐怕就是歐盟,以及中國與印度這兩個再生能源技術生產大國。國際社會唯有觀望,這只是特朗普嘴上說說的政治表演,而不是一連串更具破壞力、更逆國際標準而行的反環保政策的開端。