「一帶一路」的眩目與困惑:來看柬埔寨的戀愛聖地、鑽石島以及興嘆的青年

中國基建投資緊箍柬埔寨在東南亞的盟友角色,然而中資在柬國引起的社會爭議成為在野黨的政治籌碼,或成中國「一帶一路」在亞洲的另一挑戰。


2016年10月12日,柬埔寨金邊的路上放置了中國國家主席習近平和柬埔寨國王諾羅敦·西哈莫尼的肖像,習近平於2016年10月13日抵達柬埔寨進行為期兩天的國事訪問。
2016年10月12日,柬埔寨金邊的路上放置了中國國家主席習近平和柬埔寨國王諾羅敦·西哈莫尼的肖像,習近平於2016年10月13日抵達柬埔寨進行為期兩天的國事訪問。攝:Tang Chhin Sothy/AFP

中國國家主席習近平於2013年提出「一帶一路」戰略,旨在透過基建投資與援助項目,幫助中國企業輸出過剩產能、拓展海外市場,同時深化中國的涉外戰略夥伴關係。然而,「一帶一路」推動至今,在亞洲國家面對極大阻力與地緣風險,例如近期斯里蘭卡南部的赫班托達港(Hambantota)由於中資案爭議,爆發數百民眾與警方的暴力衝突;中國在巴基斯坦的「中巴經濟走廊」規劃,不但面對恐襲威脅及工程延誤等隱憂,投資回報成疑,同時亦令中國與印度的關係再生枝節。

然而,同樣擁有大量中資建設的柬埔寨,卻是「一帶一路」沿線少數民間反彈較小的國家。柬埔寨國內的中資項目同樣受貪腐與人權醜聞所累,中資在首都金邊大舉炒賣房地產更被指加劇社會貧富差距。在「親中」標籤以外,這個廁身夾縫的小國有著怎樣的政治與外交考量?中國因素又將如何影響柬埔寨在六月的地方選情?

「我覺得國際媒體對柬埔寨的報導,都非常表面。」柬埔寨經濟與財政部經濟學家Teng(化名)語重深長的對我說,「他們過去只看到赤柬、貧窮,現在變成只看到親中、人權議題」。擁有海外學位的Teng,能說一口流利無口音的英語,是柬埔寨新一代的菁英技術官僚。訪問當天在金邊數一數二高價地段的咖啡廳進行,旁邊座位滿是在附近上班的柬埔寨與外籍白領;這能媲美歐美一線城市的新興都會空間,對他來說正是「新」柬埔寨光明未來的證據。

然而,在金邊市的另一端,不是每個人都對中資帶動的都市發展有同樣觀感。

中資帶熱房地產 金邊青年處邊緣

那天傍晚,好友Ieng騎機車載我去看金邊最熱門的約會地點 Koh Pich。和金邊一江之隔的 Koh Pich占地約百公頃,是金邊現在最著名的房地產開發區;甫完工的高級公寓、豪宅預售屋和塵土飛揚的工地比鄰,中柬英三語並陳的街道標誌,明示著此地中國投資的足跡。2004年3月時,和柬埔寨總理洪森關係友好的柬埔寨海外柬華投資公司(OCIC)宣布要在此地大興土木,原被稱為「貧民島」、「痲瘋島」的 Koh Pich,就此翻身成為外資口中的「鑽石島」。在原居該地的民眾獲小額補償離開後,短短十幾年鑽石島已經蛻變為金邊最火熱的房地產開發區,在中資、台資、當地華裔資本灌入下,幾乎要變成專屬柬埔寨富豪與華人投資客的小王國,透過鉅額財富砌成的「高牆」將一般金邊居民阻隔在外。

2004年3月,柬埔寨海外柬華投資公司(OCIC)宣布要在Koh Pich大興土木,原本的「貧民島」變成了外資口中的「鑽石島」。
2004年3月,柬埔寨海外柬華投資公司(OCIC)宣布要在Koh Pich大興土木,原本的「貧民島」變成了外資口中的「鑽石島」。網上圖片

Ieng緩慢騎過一條大道,他指著路邊「麗薇雅廣場」建案的大型廣告說道:「我們買不起,但年輕情侶還是喜歡晚上來這過過乾癮,在河畔餐廳吃熱炒享受浪漫氣氛與美麗河景…」建案精品小戶型一套價格美金120,000元,和營建工人一兩百美金、小中產五六百美金的微薄月收入形成強烈對比。該建案購買者有超過一半是中國人。最近外媒相繼報導,金邊地價漲幅高居東盟國家之首,對外資來說是東南亞地區最理想的投資選擇。然而在Ieng眼中,這不是什麼「爆發性成長」的榮耀,而是關乎他能否繼續定居在這城市的煎熬問題。

Ieng指著路邊「麗薇雅廣場」建案的廣告說道:「我們買不起,但年輕情侶還是喜歡晚上來這過過乾癮,在河畔餐廳吃熱炒享受浪漫氣氛與美麗河景…」

自1998年至2007年,柬埔寨GDP飛躍成長,儘管受金融海嘯衝擊後輕微下挫,至今仍維持增長動能,過去6年GDP成長率皆突破7%。但伴隨經濟增長的房地產熱讓眾多市民大喊吃不消:自2010年以來,金邊核心地帶的土地價格幾乎翻倍,有些地區甚至是3倍成長,讓國內外觀察家不斷提出警訊;國際貨幣基金組織2015年的報告指出,柬埔寨有熱錢過度集中房地產市場與營建業的現象,是亮眼經濟表現下的潛在風險。

中國投資人在柬埔寨房地產熱的趨勢中,扮演關鍵角色。柬埔寨土地管理、都市規劃暨建設部副部長Lao Tip Seiha在2016年底時公布,2000年以來,外籍私人投資總共在柬埔寨完成287項房地產營建案,其中有110件、總計16.6億美金的投資來自中國;國內市場越趨飽和、產能過剩、柬埔寨土地法規寬鬆、當地官員易於「打通」,皆是讓中國資金大舉流入的助攻條件。

在習近平於2013年提出「一帶一路」戰略後,柬埔寨房市的沸騰更是有增無減。伴隨著國家新召喚的地緣商業藍圖,中國大小企業越加積極與韓國、台灣力奪市場。從金邊著名的頂樓「日食天空」酒吧往天際線望去,一棟棟聳立的新高樓插向天空,和旁邊低矮的舊民房形成顯著對比。

在習近平於2013年提出「一帶一路」戰略後,柬埔寨房市的沸騰更是有增無減。

足跡遍布柬埔寨的中國「神州長城」建設公司去年底與武昌船舶重工集團聯合宣布,將於金邊起造世界最高的雙子大廈,完工後將高達560公尺,足足比馬來西亞吉隆坡的雙子星還高108公尺。「神州長城」建設公司副總裁於去年1月受訪時表示:「隨著倡議的深化和推進,我們逐步感受到,『一帶一路』對神州長城來說是千載難逢機遇」,認為「一帶一路」將釋放更多基礎建設相關的工程商機,為公司帶來更多海外工程訂單。此建案更被視為「中國製造」工程出口的指標案例。

中國熱錢助燃社會爭議

雖然Teng受訪時表示,他對中國資金流入金邊房市持樂觀態度,認為都市蛋黃區房價高漲驅動人口外移是城市發展的正常現象,但他同樣指出,「中國熱錢推動著金邊高價房地產物件的大規模興建,在平價住房方面卻較少著墨」,可能會是一隱憂。渴望獨立成家的柬埔寨年輕人,大概是對此趨勢最不滿的民眾。

而中資的房地產熱也在柬埔寨國內引起人權與環保的爭議。

由於房地產熱伴隨的官商勾結、非法徵地,自1999年以來,金邊有高達11%的人口 (約15萬人)離開金邊,被迫散居在城郊54處安置區內。許多安置區距離都會區遙遠,缺乏基礎設施、社會服務、更甭提充足的工作機會。都會區攫取土地的狂潮,和鄉村地區盜採林木、礦產開採的計畫,造成柬埔寨國境內成千上萬人流離失所與多起人權侵害;這些開發案除柬埔寨官員的中飽私囊外,背後更常有中國營建商的身影。

由於房地產熱伴隨的官商勾結、非法徵地,自1999年以來,金邊有高達11%的人口 (約15萬人)離開金邊,被迫散居在城郊54處安置區內。

此外,儘管中國資本帶來營建熱潮,小營建商也多有抱怨。營建商Loung表示,在柬埔寨華裔資本夥同中國商人一條龍承包營建案的趨勢下,小營建商如他只能望著吃不到的市場乾瞪眼。在工地引入中國技術勞工方面,Loung認為柬埔寨勞工技術低落,故算合理措施,然金邊市內「建地全部都是中國人」等謠傳卻已滿城飛,坐實當地人認為「中國商人來就只為賺錢」的印象,認定中資擠壓當本地商人的機會。

除了中國投資外,更引起柬埔寨人側目、國際輿論關注的是「中國援助」的影響力;自1992年以來,中國已經提供高達2億美金的援助及30億美金的優惠貸款予柬埔寨;由於中國援助以其秘密性、形式多樣著稱,實際金額恐怕更高。

1992年聯合國「柬埔寨過渡時期權力機構」(UNTAC)成立以來,大量的西方與日本發展援助組織湧入柬埔寨開展事業,從事社會發展、職業訓練、教育、衛生等各面向的工作,然多年來的成果卻是毀譽參半。

從豪華的購物中心,高層公寓到五星級酒店,金邊豪華的建築熱潮正使它成了亞洲增長最快的城市之一。
從豪華的購物中心,高層公寓到五星級酒店,金邊豪華的建築熱潮正使它成了亞洲增長最快的城市之一。攝:Tang Chhin Sothy/AFP

中國援助造就貪腐大白象工程?

柬裔美籍政治學者Sophie Ear即於《Aid Dependence in Cambodia 》一書中表示,由於海外援助資金挹注,降低政府對稅金的需求,使國內施壓政府提升問責性(accountability)的能力被削弱,影響政治改革的進展。而在政府得以將部分業務轉嫁給國際非政府組織時,它更得以專注於服務柬埔寨內錯綜複雜的恩庇侍從(patron-client)網絡。而在《Hun Sen’s Cambodia 》書中,《金邊郵報》前記者Sebastian Strangio更是批評,大量的援助金並非進入柬埔寨人民手中,而是落入撰寫報告、政策分析的外籍顧問薪水袋。

由於海外援助資金挹注,降低政府對稅金的需求,使國內施壓政府提升問責性(accountability )的能力被削弱,影響政治改革的進展。

非政府組織面臨績效壓力,而總理洪森與「柬埔寨人民黨」(CPP)執政穩固的現實下,大多數非政府組織漸漸接受柬埔寨政治的「現實」。駐金邊的外籍NGO工作者Emily(化名)即表示,多年來的海外援助讓政府胃口被養大,並逐漸摸透NGO工作者背負的業績壓力,讓他們在談判時越來越如魚得水。Emily提到自身組織在與地方職業訓練中心洽談合作時,對方甚至希望錢直接給他們;從過去經驗來看若照辦,該筆錢落入貪汙官員口袋的可能性極大。「我們被當提款機,」Emily略為沮喪地說。

在這個情況下,中國援助的逐年提升,帶來的是另一種衝擊。

作為柬埔寨最大的援助提供國,中國對柬埔寨政治有舉足輕重的影響力,更提供洪森政府對抗「柬埔寨國家救援黨」(CNRP)等在野勢力的財政支撐。儘管時任美國國務卿的希拉莉2010年訪柬時呼籲柬埔寨人「跟更多國家當朋友,並尋求和更多國家合作的機會」,中國仍透過提供柬埔寨政府最殷切盼望的基礎建設援助、投資,牢牢掌握中柬關係的主動權。

相比於西方非政府組織推動政府治理、衛生、教育等「軟」援助伴隨的人權要求,中國「硬」援助對柬埔寨政府有明顯吸引力;全柬境內超過10座橋、2000公里道路的成果,除滿足洪森政府固樁地方、穩定鄉村票倉的需求外,更讓承包工程的中國營建商獲益,可說是雙贏局面。

一位不願具名的柬埔寨官員V受訪時更表示,「中國很懂得如何『打點』政府高層」來拓展合作。他們常能繞過正規程序取得合法文件,用佣金收買柬埔寨高官或他們的親戚來達成目的,幾乎是無往不利;柬埔寨公職的低薪,則是賄賂成功的重要推手。

中國援助的負面新聞,柬埔寨官員們並非不知:中國自稱援助「無條件」,但也流傳著「不被當無條件的(no strings attached )」的說法。柬埔寨官員指出背後亦有經濟算計。V對我表示,他們檢查中方遞來的計畫書、預算書時都要檢查再三,唯恐其內部被塞甚麼條文讓他們吃悶虧。「他們給這些貸款、援助,自己賺回去的錢更多呢,」他補充道。根據柬埔寨非政府組織論壇(NGO Forum on Cam­bodia )2011年公布的研究結果顯示,中國援助的利率比他國更高,寬限期與攤銷年限也較短,然運用方面限制較少,這也提供部分柬埔寨高層官員與中國承包商暗地運作貪汙的機會。

國道6號連結吳哥窟所在的暹粒省與金邊,自完工以來品質飽受批評,灰塵瀰漫、凹陷、大坑洞是駕駛人常抱怨的弊病。
國道6號連結吳哥窟所在的暹粒省與金邊,自完工以來品質飽受批評,灰塵瀰漫、凹陷、大坑洞是駕駛人常抱怨的弊病。網上圖片

中國援助的「品質」,常是柬埔寨官員詬病之處。國道6號連結吳哥窟所在的暹粒省與金邊,自完工以來品質飽受批評,灰塵瀰漫、凹陷、大坑洞是駕駛人常抱怨的弊病;荒謬的是,該公路2016年才由中國籍營建公司完成新一波翻修工程,品質仍被柬埔寨公共工程與運輸部點名「未達標」。中資道路工程品質差的原因,除不熟悉柬埔寨當地氣候、地理外,更常是因為實際工程款有很大比例被拿去打點柬埔寨高層官員、或收回自己口袋。惡性循環就這樣開展;品質差的道路工程支撐不久,便得啟動維護工程,這讓中國承包商又能再賺一筆,一般民眾卻仍受苦於三流的基礎建設。

中資道路工程品質差的原因,除不熟悉柬埔寨當地氣候、地理外,更常是因為實際工程款有很大比例被拿去打點柬埔寨高層官員、或收回自己口袋。惡性循環就這樣開展;品質差的道路工程支撐不久,便得啟動維護工程,這讓中國承包商又能再賺一筆,一般民眾卻仍受苦於三流的基礎建設。

「人在屋簷下,不得不低頭」,是V等柬埔寨中低階官員給我的普遍印象。V說,其實日本開出的道路工程條件並不比中國差,然高層「私利」導向的決策,往往壓過技術官僚的專業判斷。

除和柬埔寨貪腐政治「共存共榮」外,中國援助在柬埔寨另一廣為人知的戰果,恐怕是形塑柬埔寨外交議程的能力。

柬埔寨在南海議題上的「親中」態度,讓它與其他東盟會員國關係緊張外,洪森上月更聲明禁止中華民國國旗、重申一個中國政策,稱職扮演中國在東南亞地區最佳盟邦的角色。但這不等於柬埔寨沒有任何異議。2015年年底時,柬埔寨前副外長在金邊皇家大學與中國駐柬大使館舉辦的「一帶一路及其對柬埔寨的影響」研討會上抱怨,稱「小國也是有原則的,大國應該尊重」,對2012年柬埔寨擔任東盟輪值主席時礙於中國壓力而使東盟峰會首次未能發布聯合聲明一事耿耿於懷。

這樣的「親中」外交政策,更是讓在柬埔寨尋求庇護的他國政治難民心生畏懼,部分開始轉向鄰近的越南、泰國。例如在2009年12月,儘管身為東南亞唯一在《聯合國難民公約》簽字的國家,柬埔寨仍將20名從新疆偷渡至柬埔寨向聯合國尋求政治庇護的維吾爾人遣返中國。在遣返前一天,柬埔寨政府表示這些維吾爾人「並非真的難民…而是從中國逃來的罪犯,並和恐怖組織勾結」,明顯採納中國政府的官方說法。

那麼,柬埔寨政府為何依然「親中」,漠視中資在國內引起的民情壓力?現實是,這樣的雙邊關係不能全說是中國單方面靠「錢」買回來的,柬埔寨也有自己的政治盤算。

柬國擁抱中國援助的歷史因素

柬埔寨皇家研究院國際關係研究所資深研究員Hong Vana說,「柬埔寨不是一個寵物,你不餵食它,它自然會去外面找食物來吃」:面對西方國家動輒以人權問題責難、扣留援助款、並暗地聲援反對黨勢力,洪森政府始終對西方國家的意圖懷有疑慮,故中國的援助適時緩解柬埔寨與西方主要援助國間的不對稱關係,並給予柬埔寨政府和西方國家談判的籌碼。從血腥內戰中存活下來的洪森,相信的始終是權力平衡。

Hong Vana也認同「發展是硬道理」,儘管中國援助品質不佳,現在柬埔寨並沒有其他選擇,援助的品質等到國家富起來再計較;西方國家在他們眼中是操弄著人權語彙的偽善者,更忽略柬埔寨實際的需求。Hong Vana補充道「他們只會給我們炸彈而已!」,談的是在1969年至1970年期間,美國「早餐行動」(Operation Breakfast )投放在柬埔寨東部土地上的11萬噸炸彈。

其次,柬埔寨和越南錯綜複雜的歷史夙怨,也是中柬關係熱絡的一大推力。這就須由「越南因素」在柬埔寨人國族觀、世界觀中扮演的角色談起。

1815年越南國嘉隆王揮軍進入柬埔寨,將柬埔寨納為屬國;此時越南掌有柬埔寨東部,而泰國佔領柬埔寨西部,曾經的吳哥盛世已成追憶,柬埔寨現在被視為中南半島國際政治中任人宰割的小國。

19世紀越南占領期間推動越南化政策、流放大批柬埔寨官員與人民的歷史故事,伴同痛失給越南的湄公河三角洲,成為柬埔寨國族主義取之不竭的符號資源;在國際關係上,這促成官員、學者、一般民眾甚至反對黨支持任何能夠制衡越南「侵略野心」的政策。例如,反對黨常指控洪森政府是越南扶植的「傀儡政權」,甚至暗地聲援排越行動,攻擊柬埔寨境內的越裔族群,充分顯現出柬埔寨反越情緒的普遍性。

由於既存於柬埔寨社會的「越南人對柬埔寨有領土野心」印象,柬埔寨「親中」外交政策並不被柬埔寨民眾視為怎樣的道德缺憾,而是現實政治的運算結果──他們需要一個「老大哥」的扶助,來在中南半島的地緣政治中殺出重圍。中國對赤柬政權的支持並非被柬埔寨人原諒,只是在更綿遠流長的仇越情緒面前相形見絀,暫時擱置一旁而已。

新世代選民求變 料影響中柬關係

2013年7月26日,在柬埔寨金邊,柬埔寨救國黨的大批支持者於選舉前發起遊行。
2013年7月26日,在柬埔寨金邊,柬埔寨救國黨的大批支持者於選舉前發起遊行。攝:Nicolas Axelrod/Getty Images

洪森的長期統治下有目共睹的經濟成長,也是柬埔寨人民黨除灑錢固樁外最值錢的競選資產。儘管親美的反對黨要角森朗西(Sam Rainsy)在2013年大選率領「柬埔寨國家救援黨」(CNRP)大有斬獲,於國民議會123席中奪得55席,短時間內柬埔寨人民黨的執政仍在龐雜利益輸送網絡、打壓競選對手的交互運作下顯得穩若泰山。

但民主轉機,也許就在眼前:隨著擁有赤柬時期顛沛流離記憶的人口凋零,柬埔寨年輕人要求改革的壓力也越來越難忽視,2013年大選時柬埔寨950萬民登記選民中,有高達350萬名年齡小於30歲,這也讓柬埔寨人民黨主打穩定牌、經濟牌的選戰策略有生鏽的可能性。這趨勢也與柬埔寨中國資本未來有密切關係。

Hong Vana生動比喻:「當你窮時,你會飢不擇食,有錢時自然會開始注意品質」。在他眼中,忍受著高漲房地產價格、低品質基礎建設的新興都會中產階級,和受中國開發影響的鄉村地區居民,手中掌握著大量選票。

「當你窮時,你會飢不擇食,有錢時自然會開始注意品質」。在Hong Vana眼中,忍受著高漲房地產價格、低品質基礎建設的新興都會中產階級,和受中國開發影響的鄉村地區居民,手中掌握著大量選票。

因此,「柬埔寨人民黨」在日益競爭的選舉中,斷不會主動放棄爭取這些族群的支持;這也可能加重執政黨推動管制中國資本、清除制度性貪腐的壓力。社群媒體與網路的日益普及,也代表選民手中握有更多監督政府的工具;根據「亞洲基金會」(Asia Foundation )2016年的研究顯示,高達30%的受訪者透過臉書與其他網路資源獲取新聞,是3年前調查的2倍。

儘管今年6月的柬埔寨地方選舉被視為執政黨的囊中物,2018年的全國大選也許會是柬埔寨命運多舛後的民主轉機,更是柬埔寨中國資本的關鍵十字路口。若親西方的「柬埔寨救國黨」上台,對中柬關係、中國投資的態度會有轉變嗎?而柬埔寨人民黨持續執政,中柬關係是否還能保持穩定? 這場地方選舉,可能會是中國的「一帶一路」在東南亞面對的第一個考驗。