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陸冉:中國「兩會」政治戲劇的前世今生

最近幾年,關於兩會制度改良的訴求已然趨於無形,取而代之的,是執政者不斷增強的「制度自信」。


三月的天安門廣場,如戰場一般肅殺,十餘日的「兩會」(全國人民代表大會,全國人民政治協商會議)期間,交通受管制,進京需盤查,異見人士被重點盯梢,維穩進入了杯弓蛇影的敏感期。

與此同時,五千餘名與會人士齊集廣場,頃刻間,人民大會堂台階上布滿了絢爛的服色,代表們在完成一年一度的走秀。

兩會確實是一場服裝秀,不僅因為他們刻意展示自己的服裝,也因為他們似乎只是在展示服裝,更因為官媒似乎也只展覽他們的服裝。當然,在填滿屏幕的色彩框外的天安門廣場,仍是一片空曠。

這場中國政治生活中少有的,可被媒體追蹤報導的一年一度重大事件,就這樣年復一年上演。

三月的天安門廣場,如戰場一般肅殺,十餘日的「兩會」期間,交通受管制,進京需盤查,異見人士被重點盯梢,維穩進入了杯弓蛇影的敏感期。
三月的天安門廣場,如戰場一般肅殺,十餘日的「兩會」期間,交通受管制,進京需盤查,異見人士被重點盯梢,維穩進入了杯弓蛇影的敏感期。攝:Lintao Zhang/Getty Images

近年來,兩會在公眾記憶中,既留下了身處權鬥危局中的薄熙來「敢同惡鬼爭高下,不向霸王讓寸分」的豪言,也留下了政協發言人用「你懂的」回應記者提問周永康被調查事宜。當然,這其中,還包括了諸如「大學應該增加一年軍訓教育」、「不鼓勵農民工子女上大學」、「未接受過九年義務教育的人不能生孩子」等等一系列激起公眾嘲諷的「雷人」議案。

一場重大的公共事件,在嚴苛的社會管制與周密的組織安排之下,卻呈現出荒誕的景象。彙集了社會精英的兩會,既是鬧哄哄的娛樂秀,也是僅有的可供外界一窺的權力場。至於其議事理政的職能,似乎已被拋諸腦後。

喧囂之間,兩會似乎是當代中國政治最為重要,也是可視度最高的公共事件。但問題是,為何一場規模宏大的國是會議變成了權力與八卦的秀場?兩會與通常意義的議會相比,其區別在何?

兩會的前世今生

兩會的存在,使中共政制在外觀上,似乎具備了兩個立法機關,但在實際權能上,人大是最高權力機關,擁有立法、任命政府首長、批准年度財政方案等一系列重大權力。相形之下,政協並無實質權力,只是提供諮詢意見的機構。

這種兩會並存卻職權懸殊的機構設置,是如何產生的呢?

政協的起源可追溯到抗戰勝利後,國共雙方在美國調停之下所設立的政治協商會議,其原旨是通過各黨派磋商的方式,重構戰後中國的政治框架。參與其間的,不僅有國共兩黨,也包括了一度活躍的中國青年黨、中國民主同盟等中小黨派。

原有的政協作為各黨派共議建政的機構,隨內戰烽火而逝。49年之後,希冀於歷史中獲得合法性支撐的中共,以辛亥事業繼承者自居,需要展現自身政權的包容開放。於是內戰前那個曇花一現的政協會議的名稱被援用,在冠以「中國人民」的前綴之後,成為了新政權重砌樓台的權力機構,而民盟等黨派的投效參與,也確實讓新政協在外觀上,有了中共與各民主黨派共治天下的幻象。

政協自建立起,一度代行立法機關之職能,其所頒行的《共同綱領》,也成為了中共的臨時憲法。名義上沿襲民國法統的政協,註定只能是中共在制度草創期間的過渡機構,一俟全國人民代表大會建立,政協也就退居其後,讓渡出原先暫代的職權。但政協並未消逝於歷史舞台,而是予以保留,成為了中共的統戰機構。

自54年成立以來,全國人民代表大會在憲法中被明確定位為最高權力機關與最高立法機關。而政協則在法律職權上缺乏明確範疇,被憲法定位為「有廣泛代表性的愛國統一戰線組織」。除了文革期間政協一度停止運作之外,人大與政協所組成的兩會,已經成為了中國各級政制中的標準配備。

橡皮圖章,抑或合法程序?

長久以來,對於人大的詬病,以「橡皮圖章」的批評為主,蓋因人大的組織、運作與決策,一舉一動皆在中共控制之下,只對於中共的決定進行背書式確認,毫無立法機關所應有的主動作為。
長久以來,對於人大的詬病,以「橡皮圖章」的批評為主,蓋因人大的組織、運作與決策,一舉一動皆在中共控制之下,只對於中共的決定進行背書式確認,毫無立法機關所應有的主動作為。攝:Tyrone Siu/Reuters

一般國家的議會,無外乎以民意代表之身份,行立法與監督政府之職權,中國的人大,也在字面意義上涵蓋了類似職能。但是,這樣一個在法律體系中位高權重的機構,在現實政治中卻相對弱勢,其原因何在?

長久以來,對於人大的詬病,以「橡皮圖章」的批評為主,蓋因人大的組織、運作與決策,一舉一動皆在中共控制之下,只對於中共的決定進行背書式確認,毫無立法機關所應有的主動作為。 橡皮圖章的表述,與其說是對於人大受操縱的一種批評,不如說是批評者對於人大的心理期待是現代政體的立法機關。但自創制以來,人大就從來沒有被賦予過現代政體中立法機關的獨立性地位,人大的工作,無一不是按照中共為其所設定的既有劇本運作。

事實上,對於人大功能的理解,應該從中共設立人大的初衷出發。在「黨領導一切」的理念指引下,一系列重大權力應該由黨來把持,但在合法性的壓力之下,這些重大權力需要由一個具備民意代表性的機關所行使,於是「由選舉產生,代表全體人民」的人大被創設,成為了掩飾「黨領導一切」的工具。

但黨對於人大的領導,是通過一系列隱性的手段完成的,畢竟人大會議僅一週有餘,其議程與日常工作,要由常設性機構人大常委會來安排完成。而通過對於人大常委會黨組的掌控、定期向人大常委會發布指令與原則等方式,黨可以確保人大的整體運作在自身控制之下。

人大的權力順位,可以透過人大常委會委員長在中共政治局常委中的順位進行判斷,名義上最高權力機關的領導人,在常委序列中往往排在黨與行政機關領導人之後。而官場上流傳的赴人大任職相當於「退居二線」一說,也反映出人大遠離核心權力的事實。相比人大,政協地位更等而下之,儘管全國政協主席仍在政治局中排名第四,但自2013年起,省級政協主席已被排除出了省黨委常委行列。

兩會的性質如何,通過「一府兩院」(國務院、最高人民法院、最高人民檢察院)向人大(政協委員列席)提交工作報告的議程,即可管中窺豹。每逢政府工作報告,立法機關常見的質詢、辯論與詰難從未出現,政府首長收穫的惟有掌聲與讚譽,而代表們的欣喜可以通過鼓掌、歡呼、流淚等多種方式予以抒發。

一言以蔽之,在中共政制下,黨的主張通過法定程序成為國家意志,黨的人選通過法定程序成為國家機關的領導人員。而兩會,是將黨的意志賦予法律效力的程序。儘管人大與政協在職權上有高低分野,但對於執政者來說,兩者都是展現政權合法性與包容性的秀場,在屬性上並無軒輊。

五年一次的人大代表選舉,與其說是民眾選舉權的體現,不如說是一場精心設計的大戲。
五年一次的人大代表選舉,與其說是民眾選舉權的體現,不如說是一場精心設計的大戲。攝:Jason Lee/Reuters

代表代表誰?

每年的兩會期間,數以千計的代表是最吸引眼球的人物,其中不乏富豪巨賈、影視明星。問題是,這些代表是如何產生的?代表的構成有何意義?

五年一次的人大代表選舉,與其說是民眾選舉權的體現,不如說是一場精心設計的大戲,層層選舉出的代表,必是官方圈定的人物,而任何民間的競選活動都被整肅打壓。以省為單位產生全國人大代表,也帶來了利益分配的角逐,遂有遼寧人大代表賄選的醜聞。

令人驚奇的是,諸多獲得代表資格的人物與其代表省份毫無關係,如一直在外交系統工作的上海人楊潔篪成為了海南省人大代表,官方智囊出身的政治局委員,山東籍上海人王滬寧卻位列西藏代表名錄。由此可見,代表的資格,與省籍、民意都毫無關係。而政協委員由官方直接指定,連選舉的形式都不存在。

人大與政協分別擁有二千多名代表,如此龐大的人數,除了使會場顯得更為壯觀之外,也帶來了在短暫會期內,與會代表無法獲得發言時間的難題。於是「從不投反對票」的申紀蘭,「就是要當啞巴」的倪萍,成為了代表中的普遍存在。在各省代表團進行分組會議的時候,中共政治局常委會分頭赴會,對各省代表加以指導,在形式上應該被代表監督的政治領導人,反而督導起了名義上的民意代表。

隨着中共統治策略的變化,各個歷史階段人大代表的構成也呈現出了顯著的不同。文革期間,工農代表的比例一度超過五成,而改革開放之後,「知識分子」的比例上升到了二成。而新時代的政協中,民主黨派人士從創立之初的半分天下降到僅僅二成,各類「人民團體」與各界別人士佔據了多數。大量商人也藉此機會,躋身兩會以獲取政治資本。由此「官商大會」一詞成了網絡話語中兩會的代稱,與會代表所佔有的鉅額財富也成為媒體津津樂道的話題。

變與不變——新政治強人下的兩會

如果說最近三十年的兩會波瀾不驚的話,兩會前後的社會輿論,或許可以作為解讀的另外一個風向標。長期以來,知識界對於兩會的期望,多聚集在落實人大職權,提升人大自主性,擴大選舉競爭等方面。容許這種呼聲的出現,實際上也是中共內部改革意見的反映。

最近幾年,關於兩會制度改良的訴求已然趨於無形,取而代之的,是執政者不斷增強的「制度自信」。2014年底頒布的中共十八屆四中全會決議當中,規定了「凡立法涉及重大體制和重大政策調整的,必須報黨中央討論決定」以及「法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告」。

在新精神頒行之後,近兩年的重大立法如《民法總則》的立法,以及兩高(最高人民法院、最高人民檢察院)的工作都向中央政治局彙報。這樣的舉動,直接矮化了人大地位,將名義上的最高權力機關,變成了中共中央的辦事機構。如此,則人大作為政權合法性的程序工具意義也大為消減。在經濟改革開啟後,強調黨政分開,不斷提升人大地位的三十多年間,這樣的舉動尚無先例。

當然,這樣的變化,並不會妨礙兩會的照常運行。會場內的年輕服務員,以精確到毫米的誤差,擺放着代表們的茶杯桌椅,代表們也同樣精確地舉手、鼓掌以及微笑或大笑,來完成自身的使命。

(陸冉,法學學徒,現居英國)

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