评论｜陆冉：中国“两会”政治戏剧的前世今生

三月的天安门广场，如战场一般肃杀，十余日的“两会”（全国人民代表大会，全国人民政治协商会议）期间，交通受管制，进京需盘查，异见人士被重点盯梢，维稳进入了杯弓蛇影的敏感期。

与此同时，五千余名与会人士齐集广场，顷刻间，人民大会堂台阶上布满了绚烂的服色，代表们在完成一年一度的走秀。

两会确实是一场服装秀，不仅因为他们刻意展示自己的服装，也因为他们似乎只是在展示服装，更因为官媒似乎也只展览他们的服装。当然，在填满屏幕的色彩框外的天安门广场，仍是一片空旷。

这场中国政治生活中少有的，可被媒体追踪报导的一年一度重大事件，就这样年复一年上演。

近年来，两会在公众记忆中，既留下了身处权斗危局中的薄熙来“敢同恶鬼争高下，不向霸王让寸分”的豪言，也留下了政协发言人用“你懂的”回应记者提问周永康被调查事宜。当然，这其中，还包括了诸如“大学应该增加一年军训教育”、“不鼓励农民工子女上大学”、“未接受过九年义务教育的人不能生孩子”等等一系列激起公众嘲讽的“雷人”议案。

一场重大的公共事件，在严苛的社会管制与周密的组织安排之下，却呈现出荒诞的景象。汇集了社会精英的两会，既是闹哄哄的娱乐秀，也是仅有的可供外界一窥的权力场。至于其议事理政的职能，似乎已被抛诸脑后。

喧嚣之间，两会似乎是当代中国政治最为重要，也是可视度最高的公共事件。但问题是，为何一场规模宏大的国是会议变成了权力与八卦的秀场？两会与通常意义的议会相比，其区别在何？

两会的前世今生

两会的存在，使中共政制在外观上，似乎具备了两个立法机关，但在实际权能上，人大是最高权力机关，拥有立法、任命政府首长、批准年度财政方案等一系列重大权力。相形之下，政协并无实质权力，只是提供咨询意见的机构。

这种两会并存却职权悬殊的机构设置，是如何产生的呢？

政协的起源可追溯到抗战胜利后，国共双方在美国调停之下所设立的政治协商会议，其原旨是通过各党派磋商的方式，重构战后中国的政治框架。参与其间的，不仅有国共两党，也包括了一度活跃的中国青年党、中国民主同盟等中小党派。

原有的政协作为各党派共议建政的机构，随内战烽火而逝。49年之后，希冀于历史中获得合法性支撑的中共，以辛亥事业继承者自居，需要展现自身政权的包容开放。于是内战前那个昙花一现的政协会议的名称被援用，在冠以“中国人民”的前缀之后，成为了新政权重砌楼台的权力机构，而民盟等党派的投效参与，也确实让新政协在外观上，有了中共与各民主党派共治天下的幻象。

政协自建立起，一度代行立法机关之职能，其所颁行的《共同纲领》，也成为了中共的临时宪法。名义上沿袭民国法统的政协，注定只能是中共在制度草创期间的过渡机构，一俟全国人民代表大会建立，政协也就退居其后，让渡出原先暂代的职权。但政协并未消逝于历史舞台，而是予以保留，成为了中共的统战机构。

自54年成立以来，全国人民代表大会在宪法中被明确定位为最高权力机关与最高立法机关。而政协则在法律职权上缺乏明确范畴，被宪法定位为“有广泛代表性的爱国统一战线组织”。除了文革期间政协一度停止运作之外，人大与政协所组成的两会，已经成为了中国各级政制中的标准配备。

橡皮图章，抑或合法程序？

一般国家的议会，无外乎以民意代表之身份，行立法与监督政府之职权，中国的人大，也在字面意义上涵盖了类似职能。但是，这样一个在法律体系中位高权重的机构，在现实政治中却相对弱势，其原因何在？

长久以来，对于人大的诟病，以“橡皮图章”的批评为主，盖因人大的组织、运作与决策，一举一动皆在中共控制之下，只对于中共的决定进行背书式确认，毫无立法机关所应有的主动作为。
橡皮图章的表述，与其说是对于人大受操纵的一种批评，不如说是批评者对于人大的心理期待是现代政体的立法机关。但自创制以来，人大就从来没有被赋予过现代政体中立法机关的独立性地位，人大的工作，无一不是按照中共为其所设定的既有剧本运作。

事实上，对于人大功能的理解，应该从中共设立人大的初衷出发。在“党领导一切”的理念指引下，一系列重大权力应该由党来把持，但在合法性的压力之下，这些重大权力需要由一个具备民意代表性的机关所行使，于是“由选举产生，代表全体人民”的人大被创设，成为了掩饰“党领导一切”的工具。

但党对于人大的领导，是通过一系列隐性的手段完成的，毕竟人大会议仅一周有余，其议程与日常工作，要由常设性机构人大常委会来安排完成。而通过对于人大常委会党组的掌控、定期向人大常委会发布指令与原则等方式，党可以确保人大的整体运作在自身控制之下。

人大的权力顺位，可以透过人大常委会委员长在中共政治局常委中的顺位进行判断，名义上最高权力机关的领导人，在常委序列中往往排在党与行政机关领导人之后。而官场上流传的赴人大任职相当于“退居二线”一说，也反映出人大远离核心权力的事实。相比人大，政协地位更等而下之，尽管全国政协主席仍在政治局中排名第四，但自2013年起，省级政协主席已被排除出了省党委常委行列。

两会的性质如何，通过“一府两院”（国务院、最高人民法院、最高人民检察院）向人大（政协委员列席）提交工作报告的议程，即可管中窥豹。每逢政府工作报告，立法机关常见的质询、辩论与诘难从未出现，政府首长收获的惟有掌声与赞誉，而代表们的欣喜可以通过鼓掌、欢呼、流泪等多种方式予以抒发。

一言以蔽之，在中共政制下，党的主张通过法定程序成为国家意志，党的人选通过法定程序成为国家机关的领导人员。而两会，是将党的意志赋予法律效力的程序。尽管人大与政协在职权上有高低分野，但对于执政者来说，两者都是展现政权合法性与包容性的秀场，在属性上并无轩轾。

代表代表谁？

每年的两会期间，数以千计的代表是最吸引眼球的人物，其中不乏富豪巨贾、影视明星。问题是，这些代表是如何产生的？代表的构成有何意义？

五年一次的人大代表选举，与其说是民众选举权的体现，不如说是一场精心设计的大戏，层层选举出的代表，必是官方圈定的人物，而任何民间的竞选活动都被整肃打压。以省为单位产生全国人大代表，也带来了利益分配的角逐，遂有辽宁人大代表贿选的丑闻。

令人惊奇的是，诸多获得代表资格的人物与其代表省份毫无关系，如一直在外交系统工作的上海人杨洁篪成为了海南省人大代表，官方智囊出身的政治局委员，山东籍上海人王沪宁却位列西藏代表名录。由此可见，代表的资格，与省籍、民意都毫无关系。而政协委员由官方直接指定，连选举的形式都不存在。

人大与政协分别拥有二千多名代表，如此庞大的人数，除了使会场显得更为壮观之外，也带来了在短暂会期内，与会代表无法获得发言时间的难题。于是“从不投反对票”的申纪兰，“就是要当哑巴”的倪萍，成为了代表中的普遍存在。在各省代表团进行分组会议的时候，中共政治局常委会分头赴会，对各省代表加以指导，在形式上应该被代表监督的政治领导人，反而督导起了名义上的民意代表。

随着中共统治策略的变化，各个历史阶段人大代表的构成也呈现出了显著的不同。文革期间，工农代表的比例一度超过五成，而改革开放之后，“知识分子”的比例上升到了二成。而新时代的政协中，民主党派人士从创立之初的半分天下降到仅仅二成，各类“人民团体”与各界别人士占据了多数。大量商人也借此机会，跻身两会以获取政治资本。由此“官商大会”一词成了网络话语中两会的代称，与会代表所占有的巨额财富也成为媒体津津乐道的话题。

变与不变——新政治强人下的两会

如果说最近三十年的两会波澜不惊的话，两会前后的社会舆论，或许可以作为解读的另外一个风向标。长期以来，知识界对于两会的期望，多聚集在落实人大职权，提升人大自主性，扩大选举竞争等方面。容许这种呼声的出现，实际上也是中共内部改革意见的反映。

最近几年，关于两会制度改良的诉求已然趋于无形，取而代之的，是执政者不断增强的“制度自信”。2014年底颁布的中共十八届四中全会决议当中，规定了“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定”以及“法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”。

在新精神颁行之后，近两年的重大立法如《民法总则》的立法，以及两高（最高人民法院、最高人民检察院）的工作都向中央政治局汇报。这样的举动，直接矮化了人大地位，将名义上的最高权力机关，变成了中共中央的办事机构。如此，则人大作为政权合法性的程序工具意义也大为消减。在经济改革开启后，强调党政分开，不断提升人大地位的三十多年间，这样的举动尚无先例。

当然，这样的变化，并不会妨碍两会的照常运行。会场内的年轻服务员，以精确到毫米的误差，摆放着代表们的茶杯桌椅，代表们也同样精确地举手、鼓掌以及微笑或大笑，来完成自身的使命。

（陆冉，法学学徒，现居英国）

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