福爾摩沙:一種關注

陳柏謙:臺鐵工會抗爭,是自私還是別無選擇?

我們應將工會行動,視為是為了全體乘客運輸安全的一役。

台鐵長期人力不足,台鐵人員幾乎全年無休。
臺鐵長期人力不足,臺鐵人員幾乎全年無休。攝:A.K. Lee /端傳媒

農曆年除夕起,臺灣鐵路產業工會發起抗爭行動,約500名員工配合工會在春節期間「合法休假」,以凸顯臺鐵人力嚴重不足,導致員工必須長時間超時工作,甚至讓「日夜休三班輪班制」(註一)成為常態的問題。工會的訴求很簡單,除了要求台灣鐵路管理局(臺鐵)與其主管機關交通部必須立即補足人力,更重要的是,應調整排班表,給予員工充足休息時間。

雖然產業工會早在今年1月即已預告這次行動,並持續呼籲交通部與臺鐵儘速回應訴求(註二),但近兩個月來,卻無收到任何具體回應。唯一的「回應」是:春節過後,在交通部的支持下,臺鐵管理局對配合產業工會而「合法休假」的工會會員,破天荒開出了370份的曠職通知書。

2月9日,產業工會發起遊行,300多名收到曠職通知書的員工,從交通部一路走到凱道總統府前,要求撤銷曠職單。

這場自去年九月起開始的勞資爭議,越演越烈。只是一般旅客與社會大眾不僅少有理解,甚至可能抱怨工會無視年節交通需求,是「自私」或「欠缺服務精神」的表現。 作為台灣歷史最悠久、規模最龐大的公共運輸系統,這場合法休假爭議的背後,所揭露因人力不足與員工過勞所衍生出的運輸安全問題,卻絕對值得社會上每個人的高度關注與理解。

臺鐵員工超時工作與過勞現象有多嚴重?

依據產業工會的統計,在所謂的「日夜休三班輪班制」下,臺鐵員工每個月的工時至少是240小時(平均每週60小時),年總工時達到2880小時。至於列車長的職務,年平均工時更是高達3227小時。

這些數字極為驚人。以目前法定工時每週40小時來計算,一年52週下「正常法定」的工作時間應該為2080小時。而根據勞動部的調查統計,台灣勞工在2015年的平均年總工時為2104小時。這個數字已在世界各國勞工的工時排名中名列前茅,讓台灣成為國際知名的「過勞之島」。

這種情況下,臺鐵員工每年的工時,竟然比整體勞工平均還要高出700至1100小時。換個說法,對列車長來說,兩年內的總工作時間,抵過一般勞工工作三年的總工時。更嚴重的是,臺鐵員工因工時高居不下,往往一週七天都有工作,沒有任何一天完整的24小時「曆日」為休假。

旅客人數大增,人力卻大減

而在上述驚人的工作時間與極不人道的班表背後,直接反映出的,其實是臺鐵人力的嚴重不足:

臺鐵在1976年員工人數達到23678人的最高點,隨後一路下降。1990年代興起公務機關「組織精簡」浪潮;至1996年,臺鐵員工人數已經降到了17700人,2006年更降到13363人的最低點,往後十年則一直維持在13500人左右的規模。換言之,臺鐵目前的人力規模,比起高點減少超過四成。

就在臺鐵人力不斷減少的同時,近二十年來臺鐵的旅客人數、運量與客運收入,卻相反地呈現逐步增長的趨勢。以旅客人數為例,1990年時為1.3億人次,至2015年已經一路成長到2.3億人次。臺鐵的年營收,則從1986年約140億的規模,增長到1996年的近220億,到2015年則更超過262億元。

即便這段期間內,臺鐵經歷過包括售票自動化在內等科技的引進,得以節省部分人力需求;只是這部份人力需求下降的量,仍遠小於臺鐵員工實際裁減的幅度。

業務量增加但人力嚴重不足,不只造成臺鐵員工過勞,更嚴重威脅到旅客與員工的公共安全。監察院在2015年11月發表的「臺鐵行車安全與事故防止機制探討」專案調查研究中,即明確認定臺鐵近年來發生多起重大行車事故,均與「基層人力嚴重不足」有直接關連。例如去年8月,新竹站便在維修號誌時,因缺乏多餘人力擔任「瞭望員」,導致一名員工遭區間車撞上,傷重不治死亡。

另一個常有的誤會與迷思是:臺鐵過去二、三十年來,因其他替代性交通工具的陸續普及(先是國道高速公路、隨後國內航空、最後一波則為高速鐵路),許多中、小型的車站可能都歷經了「裁撤」或「降等」,這部分轉變應該可部分「合理」解釋臺鐵人力的下降。

然而,如果我們追蹤臺鐵車站數量歷年變化,就會發現與社會認識相反的事實:90年代初期之前,臺鐵車站數量確實逐漸減少,車站數量一度由234降至211個。但在2000年前後,各地方政府推動觀光,重啟不少本來一度裁撤的地方小站,讓趨勢逆轉。2015年時,臺鐵的車站數量已經回復到226個,其中簡易車站從2010年的41個,增加到2015年的52個。

這部份因素,也間接讓臺鐵人力吃緊的問題更加惡化。

臺鐵為何虧損連連?

過去十多年來,社會上還存在著一種普遍、但卻明顯被誤導的認知,把臺鐵的年年虧損,甚至累積超過千億的債務,歸咎於臺鐵缺乏效率、「冗員」太多所導致。但一如前述,事實恰恰相反:臺鐵人力只有不足,何來「冗員」?

那麼,臺鐵為何還是年年虧損?這其實涉及到國家、政府乃至於社會如何看待與定位臺鐵的公共事業性質。臺鐵過去每年所累積的虧損與債務,比例最高主要來自三個部分:

最大的一部分,來自於支付過去退休人員的退撫金。由於臺鐵被列為「自負盈虧」的事業單位,過去員工退休後的退撫金採「恩給制」,但政府過去卻未在臺鐵的年度預算中,預先提列支付日後退撫的準備金,結果就是臺鐵退休人員的退撫金支出,全數都得由臺鐵自行吸收。而臺鐵在退休人員逐漸增加、退撫金壓力不斷加重的情況下,只能透過借款支付,導致臺鐵需要另外支付龐大借款利息,造成「以債養債」的惡性循環,以2014年為例,臺鐵當年度因為這部份的舉債而新增需支付的利息就超過了10億元。

第二部分,則是來自於臺鐵每年自行吸收的(身心障礙與老人等)法定優待票差額。這部份其實應該是政府的責任與政策,然而過去政府卻未對臺鐵進行實質補貼。以同屬大眾公共交通運輸服務性質為例,台北市政府每年大約編列了6到8億預算,補貼捷運與公車業者的敬老票差額,臺鐵卻必須對這部份差額自行吸收。這部份經年累月累積下來的金額,至2015年大約已接近250億元。

最後一部分,則是許多小站地理位置偏遠,雖然不符成本效益,但基於提供公共運輸的責任而維持營運,或因為地方政府發展觀光需求而要求重新開啟。依據臺鐵管理局的估計,這些小站歷年來產生了約莫200億元左右的「累積虧損」。

上述這三項,其實本來都應該是政府的責任。因此臺鐵的歷史負債,其實是替政府扛的。而且,如果我們觀察過去十年臺鐵的營運收支結構即可發現:即便替國家背負如此沈重的責任,由於人力持續減少與隨之而來的人事成本遞減,臺鐵過去幾年來的「虧損」正不斷下降。2012年在連續八年虧損超過百億後,首度減少到98億,此後一路下降到2015年「虧損」約22億元,甚至在去年度上半年首次出現轉虧為盈的跡象。我們需要特別留意的是:這樣的「盈餘」,其實是建立在「勞務成本」大幅下降、建立在對臺鐵員工的嚴重剝削上,才得以達成。

追根究柢,除非中央政府乃至於社會大眾,將臺鐵視為一項國家所應提供的重要公共服務,而非僅是以追求獲利為目標的營利事業,我們才有機會正確看待與認識,臺鐵營運上的困境與其「債務」的社會性質。

為何永遠補不足人力?

既然臺鐵目前面臨最迫切的問題,是人力嚴重不足,那麼交通部與臺鐵過去所宣稱願意「盡量補足人力」的說法,為何至今仍未見成效?

其實早在2000年左右,臺鐵員工人數尚有約1.7萬人,人力即已經呈現緊繃,基層員工與工會業已數度反映,需要加速增加員額、補足人力。然而臺鐵當時已背負日漸沈重的「歷史債務」,人事行政局竟以此為由,屢屢退回增加員額的要求。加以當時因高鐵正要開通,交通部與社會也一度認為,臺鐵必然將因高鐵緣故而客運量下降,因此鐵路特考甚至停辦數年。

2008年恢復鐵路特考,但根據監察院的調查報告顯示,新進員工離職率卻居高不下。畢竟一來年輕新進人員到職後,馬上面臨超高工時與「日夜休三班輪班制」等高壓、惡劣的工作環境衝擊,再加上臺鐵雖屬國營,但臺鐵員工無論在待遇或福利上,卻都遠遠不如公務人員。目前臺鐵仍有約上千名法定員額待補,卻遲遲無法補足。

這般困境,讓臺鐵陷入惡性循環而無法自拔。人力無法補足,因此現職人員持續過勞,造成年輕現職人員在入局五年內紛紛選擇離職。這點從員工年齡分布可一覽無遺——臺鐵員工年資未滿五年的比例高達將近三成,年資五至十年的比例則降到14%,年資10至15年者竟然只有5%。而年資25年以上的資深員工則佔了超過40%。也就是說,在目前臺鐵的惡劣工作環境下,極低比例的年輕員工願意長期留下來。本來應該是兼具體力與經驗的中間階層(年資5至15年),卻反而是臺鐵人力結構中最勢單力薄的一層。

打壓勞資爭議,只會惡化臺鐵人力困境

顯然,只有交通部與臺鐵下定決心,透過大規模補足人力,才有機會一次徹底翻轉與改善上述惡性循環,讓臺鐵的員工的工時與休息時間,大幅調整到符合人性標準。

臺鐵員工長期處在沈重的工作時間與壓力,又遲遲無法得到具體承諾改善,終於在今年發起集體行動,試圖喚醒政府重視。讓人感到不解甚至荒謬的是,交通部與臺鐵管理局竟然不是正本溯源面對問題,反而選擇高壓、強勢回擊,抬出所謂「公共運輸旅客權益不容威脅」做為藉口,以「全面曠職」的處分,壓制基層員工的不滿。

懲處,或許可以暫時壓制臺鐵基層員工的抗爭,然而長遠來看,不僅無助於解決臺鐵當前的任何問題,更只會讓臺鐵新進人員感到心寒,加速提前離職的腳步,而讓本來緊缺的人力更雪上加霜。更重要的是,這必然將進一步惡化,本已岌岌可危的公共運輸安全與品質。

也正因為如此,當我們看待臺鐵產業工會「合法休假」的行動與訴求時,不該僅僅看做是臺鐵員工爭取勞動權益的勞資爭議,更不該將發起集體休假的工會與基層員工視為交通便利破壞者,而應將工會行動,視為是為了全體乘客運輸安全的一役。

如此一來,每個乘客不應吝於展現你的支持與聲援,一同告訴臺鐵與交通部:請補足人力,還給每個臺鐵員工人道的工作班表吧!

(陳柏謙,台灣高等教育產業工會研究員,台灣通信網路產業工會秘書長,英國倫敦大學瑪麗皇后學院商管系博士生)

註一:以三天為一個週期的輪班制度,舉例來說,某臺鐵員工第一天早上7:30上班,晚上7:30下班,此為第一天「日班」。第二天晚上的「夜班」自晚上7:30起,要持續到第三天的早上7:30,如此才算「夜班」下班;而所謂「休班」的起算,是第三天早上7:30開始,至第四日早上7:30止,而第四日早上7:30則又要開始新一輪的「日班」。

註二:臺鐵產業工會2016年9月成立後,臺鐵管理局曾一度成立「工時協商小組」,對輪班、休假制度進行檢討。但在歷經四次協商,關於「日夜休」三班制的輪班方式臺鐵管理局依舊不願進行任何調整,最後11月初產業工會無奈退出「協商小組」,後續臺鐵管理局即無再針對改善員工過勞與排班問題與產業工會開啟任何實質協商。

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