觀點 公民社會

中國境外NGO法,收編、監控、改造公民社會的大工程

令人憂心的是,這個富中國特色的「公民社會」不需要赤祼祼的暴力控制,只需依靠陰乾和邊緣化手段來排除異己。


世界自然基金會的深圳辦公室。
世界自然基金會的深圳辦公室。攝:吳煒豪/端傳媒

「境外NGO法為政府提供法律基礎,以依法治國的外表來侵犯人民的權利。」一個不願具名的傷殘人士政策倡議組織負責人跟筆者說。

中國去年9月生效的《慈善法》,放寬了中國本土基金會向公眾籌款的限制;今年1月1日生效的《境外非政府組織境內活動管理法》(境外NGO法),正式將境外NGO納入常規監管制度;負責管理「社會團體」及「民辦非企業」兩類NGO的法例亦正進行修訂諮詢,標誌着中國公民社會面臨大幅改造。

表面來看,新法針對的是七千家在中國不同省份,甚至已植根小鄉鎮的境外NGO。可是翻閱《境外NGO法》全文,不難發現當中花了近三分之一的篇幅列明境外NGO資金進出中國的規定,以及未經官方批准下不得與中國境內團體合作。《境外NGO法》不僅增加境外NGO登記的關卡、限制它們的規模和業務範疇,更牽制了其與本土基層團體的良性交流。

中國政府深明,單用強硬手段如拘捕查封等人治色彩較重的政治罪來控制公民社會,會跟依法治國的論述產生衝突。因此它一改以往策略,用看似中立的監管制度來馴服公民社會。這包括扶植本土的公益團體,取代不聽話的境外NGO;及通過控制NGO資金、刑事化未經批准的活動,來陰乾(邊緣化)境內的維權團體。

中國法團主義的失效

《境外NGO法》及其他法改,是要吸納對管治有益的境外NGO,集中資源監管官方認為危機指數高的活動,並通過行政及財政上的差別待遇,來扶植本土公民社會,削弱境外NGO的影響力。

過往學界傾向以「國家法團主義」來解釋中國公民社會。法團主義的邏輯,是將社會分成若干功能及利益團體,非官方的NGO可以存在,但當中必定有國家由上而下的管理。中國婦聯及工商聯團體,被官方安排管理屬下的社會團體,就是法團主義的例子。

經歷1989年民主自治訴求風潮,中共選擇通過更嚴謹的法律來抑制公民社會發展。法律規管對社會團體狹窄的定義和雙重管理制度,令大量組織無法登記,只能冒違法風險,或以商業登記形式暗地裏活動。

然而十多年過去,公民社會已適應高門檻的登記制度。保守估計,中國在2006年有200至270萬個沒有登記的NGO,2012年已登記的NGO亦高達40萬個。(註一)除了市場開放、全球化及社會公益意識提升等因素外,公民社會的蓬勃亦源於民政部無力執法。在中文大學社會學系教授安子杰的研究中,2011年的國家民政部負責管理1800個 NGO,但部門只有少於50個員工;有官員甚至對管轄範圍內有什麼團體懵然不知。(註二)另一個令北京頭痛的問題,是地方官員對部分基層NGO隻眼開隻眼閉。

一個來自基層愛滋病團體的受訪者說:「有很多人沒有留意的是,有些在前線工作的低層官員和幹部,是願意跟非政府組織合作的。這些基層官員需要找人協助他們解決問題,因此歡迎我們。」(註三)

即使在極權國度,中央和地方都會出現決策上的分歧。每個政府部門都有自己的議程、利益或困難,例如,中央要求鄉鎮政府搞好教育服務,卻沒有提供所需的資源予地方政府。

美國米德爾伯里學院政治系教授 Jessica C. Teets 在《極權主義下的公民社會:中國模式》一書指出,中國官員一直在學習如何跟NGO打交道,因為不少NGO更了解普羅市民需要、更有專業人才資訊,甚至更有財力。政府要保持良好管治,有時候就要讓步將NGO納入諮詢和決策過程,但讓步過多又恐會壯大社會對專制的挑戰。(註四)政府在兩個目標間拉扯,微妙的平衡令NGO可以見縫插針地運作。

純粹的國家法團主義失效,半官方社團漸漸消失。單是2008至2012年間,中國就已經發生了逾15000宗勞資糾紛引致的騷動和工業行動。中共認為是外國特務乘機在中國境內煽動「顏色革命」,因而竭力透過修改《國家安全法》、通過《網絡安全法》等防範外國勢力。可是,政府在扶貧、科研、教育、官員培訓等範疇嚐到公民社會的甜頭,意識到全面打壓這個資源豐富的領域是不智的,甚至會招惹反彈。

在這個背景下,可以理解《境外NGO法》及其他法改,是要吸納對管治有益的境外 NGO,集中資源監管官方認為危機指數高的活動,並通過行政及財政上的差別待遇,來扶植本土公民社會,削弱境外NGO的影響力。

限制境外NGO業務範疇的登記制度

《境外NGO法》生效,意味着官方與境外NGO過去30年的曖昧關係告一段落,公安部正式從民政部接手登記監管的工作。《境外NGO法》第二稿發布時,並沒有為「境外非政府組織」下定義,一度引起外地團體的憂慮。最終稿出台後,第53條列明境外學校、醫院、科研及工程研究機構豁免管理法的監管。從這個舉動可見,政府對科學工程及學術知識交流等有利施政的項目開綠燈。然而,第3條亦指境外組織只能從事經濟、教育、體育、環境保護等九大領域。在這九個領域以外的NGO眾多,它們是否合資格登記已成疑問。

在中國的牢固的NGO登記制度中,找到一個政府部門成為業務主管單位,是向公安部登記的先決條件,否則就無法登記。主管單位負責監管NGO的財政和活動等日常業務,公安部則作執法及最後守關人,雙重管理制度亦因此被視為NGO的緊箍咒。設立九大領域的聰明之處,是當局毋須明文禁止一些行為,它只需要令NGO找不到相關業務主管單位便可。

儘管上年12月20日發布的主管單位名單中,可委託的政府部門比想像中多,但也不等於NGO都能輕易登記成功。在2004年,國務院通過《基金會管理條例》,這是境外基金會第一次有機會在中國註冊。可是結果強差人意,12年來只有25個境外基金會成功。管理層Y的NGO在中國從事扶貧等跨領域逾十年,他憶述當時所認識的境外基金會中,絕大部分都想向當局註冊,可是都塞在業務主管單位這關。

「政府部門根本沒有誘因成為你的業務主管單位。而且有很多團體的業務是跨領域的,要找到同一個領域的政府部門做主管單位就難上加難。」他說。以扶貧為例,扶貧包括教育、官員法律培訓、村莊水利及農業設施建設等最少十多二十個項目。當每個範疇都編排給不同的政府部門主管時,境外NGO根本搞不清應該找哪個部門成為主管單位。

監管境外組織的成本比本土團體大,中央不信任境外NGO,意味主管單位需要花更多資源時間看緊轄下NGO。其次,境外NGO登記單位是公安部;本土NGO則是民政部。公安部是NGO界的外行人,不如民政部明暸NGO的工作生態。運作起來,NGO的政府主管單位就要花更大精力跟公安部周旋,理順監管工作。

面對這些措施,NGO很可能要自我限制在某範疇業務,又或找不到業務主管單位而離開中國。

限制境外NGO的業務規模

另一個令境外NGO頭痛的,是第18條有關活動地域及分支機構的條款,將NGO的影響力削弱至可控範圍。中國政府顧忌的,是一些有能力貫串全國網絡的民間力量。紐約大學法學院亞美法研究所2009年的研究指出,中共曾容許美國福特基金會及國際共和學院提供技術協助給中國農村選舉。這類相對政治敏感的工作之所以沒有觸動政府神經,是因為鄉村選舉對共產黨整個統治基礎衝擊有限。(註五)

在新法例實施前,規模相對大的境外NGO都在不同省份有自己的項目,用簽訂備忘錄等方法在各地成立項目辦公室。然而,新法例禁止NGO設立「分支機構」,但對於「分支機構」的定義未有解釋。公安部在上年尾發出的辦事指南中,提及若NGO成立兩個以上的代表機構,每個代表機構的活動範圍不得重疊。嚴格來說,在北京開一個辦事處,然後再在雲南開一個協調辦公室,很可能便觸犯規定。大型NGO或需在每個省都找個業務主管單位才能登記,每個省份的辦公室不能有從屬關係,亦不能共同商議全國的工作策略。再加上第23條的財務指引規定,各地的辦公室不能共享資源,令行政成本增加。事實上,部分基金會已經準備把中國的總辦事處搬回香港,以克服法例設下的地域限制。

NGO需找到國務院或省級政府部門作主管單位;亦需向同級的公安部登記註冊。清華大學公共管理學院賈西津教授認為,這個規定會造成本土公益資源的逆差。境外NGO即使只想到某個鄉鎮開展活動,都需要經過省公安廳、本地合作伙伴、雙方的主管單位等重重架構,最少要六份不同部門的證明文件才可以落實項目。小型項目或NGO,很可能就會不夠資源應付多重行政手續。「比如浙江一個縣級市的民辦學校,有可能憑借自身特色建立國際紐帶,在加上前述審批門檻後,可能因為審批不暢或對方(境外NGO)不願多支付時間成本而告終結。」

境外NGO正面對法制數面的圍堵:註冊及應付監管的成本大增、業務及活動範圍受限,再加上不准在中國境內招募義工、不准籌款,及外籍員工面對的刑事檢控風險,它們很可能被迫收窄中國的業務,甚至將亞洲的資金調到其他新興開放市場,例如緬甸、越南等地。

這種公益資源逆差的影響已經不限於境外NGO,亦遏抑國內外NGO的良性交流,使本土基層團體更難受惠。

圖為環保組織綠色和平在北京舉行的一次新聞發布會。
圖為環保組織綠色和平在北京舉行的一次新聞發布會。攝:Gou Yige/AFP

借境外NGO監控本土NGO

過往基層NGO的生存之道,是低調地在地方工作,與受惠NGO工作的地方官員形成心照不宣的默契。可是,當監管部門轉到省級公安廳,地方成績已經不是官員的首要目標時,本土NGO繼續與被看緊的境外NGO互動,隨時會自招麻煩。

適當開放公民社會,有時可以擔當專制政權的緩衝,吸收及解決社會對政府的不滿。早於五年前,深圳、廣州、上海、北京等市政府已經開始向社區服務型的NGO「購買服務」,以提供撥款支持NGO向居民提供社工諮詢、傳染病教育及檢驗等林林總總的服務。再加上《慈善法》開放籌款權、招募義工權給私募基金會及社會組織,可見當局有意將公民社會導向公益與服務性質。將公民團體變成國家的附庸,是一種國家法團主義的進化。

在這場改造公民社會的博弈中,《境外NGO法》在境外及本土NGO中間加設一道防火牆,隔絕它們技術及財政來往,亦令傾向低調行事的基層NGO更易曝露在公安的雷達上。

中國有數以百萬計未註冊NGO,有些NGO則以工商註冊運作。它們未能註冊的原因,不外乎條例過於苛刻、找不到業務主管單位、關注的議題敏感等。未註冊的NGO過多,民政部無力監管,即使國安國保的資源比較充裕,也不保證萬無一失。

為了配合新法,國務院調撥了大量資源給公安部,在省市成立「境外非政府組織管理辦公室」。過往強力部門可以透過約談飲茶、跟蹤偷聽這些方法來打聽境外NGO跟什麼本土團體合作。有了這個專門監察境外NGO的單位,政府便能合法地要求境外NGO 交出活動紀錄,通過監管數目較少的境外NGO,精準地監管跟它們有聯繫的基層NGO。

《境外NGO法》第16條寫明,未成立代表辦公室的境外NGO只能跟國家機關、人民團體、事業單位、社會組織四類組織合作;第9條亦禁止NGO未經備案下委託、資助、變相委託、變相資助中國境內的單位或個人。由於變相委託、變相資助的字眼過份含糊,單純的摸底接觸也可能觸犯法例,更遑論正式合作。在防火牆下,境外及本土NGO繼續合作都會面對雙重風險。過往基層NGO的生存之道,是低調地在地方工作,與受惠NGO工作的地方官員形成心照不宣的默契。可是,當監管部門轉到省級公安廳,地方成績已經不是官員的首要目標時,本土NGO繼續與被看緊的境外NGO互動,隨時會自招麻煩。

壟斷基層NGO的財政資源

財政獨立、資金來源多元是NGO能夠獨立運作的前提。相對於香港民間社會較高的籌款能力,中國未有註冊的基層組織根本不能對外籌款,其資金只能靠個人私下捐款、向本土基金會申請資金,以及接受外國組織的捐助。安子杰教授曾訪問263個基層 NGO,當中有55%的團體曾接受外國基金會、企業或NGO的捐助。(註六)在另一項研究中,有很多基層NGO代表反映,一些跟政府有聯繫的NGO長期霸佔很多本地企業的捐款,獨立的NGO在企業前沒議價能力。(註七)

當境外NGO與本土基層NGO的財政聯繫被切斷後,後者就要思考如何開拓新的資金來源。《慈善法》雖然只賦予公開籌款權予數類基金會及機構,但第26條卻指「不具公開募捐資格的組織或者個人或者個人基於慈善目的,可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作」,吸引基層NGO依附合資格的基金會或大型社團籌募資金。當然,這類合作依然受第104條有關限制危害國家安全及社會利益活動的條款限制。

獨立基層NGO面對財政壓力時,出路似乎只剩下政府的「購買服務」或依賴具籌款能力的本土基金會。然而殊途同歸,無論選擇哪種方法,結果都是引來政府的監管干預,甚至要自我審查、避免從事敏感議題來維持資金來源。

結語

「七不講」中包括「公民社會」,中共怕的是一個多元而有批判性的公民社會,因此推出一系列法改來閹割NGO界的多元性,甚至將其收編成為穩定社會的工具。令人憂心的是,這個富中國特色的「公民社會」不需要赤祼祼的暴力控制,只需依靠陰乾和邊緣化手段來排除異己。如何在社會服務型、去政治化的NGO界延續對體制的批判性,是公民社會各持份者急須回應的問題。

(楊政賢,香港大學人權法碩士、民陣前召集人。)

註一:Keping Yu, “Civil Society in China: Concepts, Classification and Institutional Environment” in Zhenglai Deng (eds), State and Civil Society: The Chinese Perspective (World Scientific 2010), 88.

註二:Anthony J. Spires, “Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State: Understanding the Survival of China’s Grassroots NGOs” (2011) 17(1) American Journal of Sociology 1, 24-5

註三:Anthony J. Spires, “Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State: Understanding the Survival of China’s Grassroots NGOs” (2011) 17(1) American Journal of Sociology 1, 12.

註四:Jessica C Teets, Civil Society under Authoritarianism: The China Model (CUP 2014)

註五:Deyong Yin, “China's attitude toward Foreign NGOs” (2009) 8(3) Wash. U. Global Stud. L. Rev 521, 36-8

註六:Anthony J. Spires, Lin Tao & Kin-man Chan, “Societal Support for China’s Grass-Roots NGOs: Evidence from Yunnan, Guangdong and Beijing” (2014) 71 The China Journal 65, 82-6.

註七:Jillian S. Ashley & Pengyu He, “Opening One Eye And Closing The Other: The Legal And Regulatory Environment For ‘Grassroots NGOs’ In China Today” (2008) 26 B.U. Int'l L.J. 29, 61.

註八:本文部分內容來自作者碩士論文 “China Foreign NGO Management Law-Its target and impact assessment on civil society”


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