特首選戰 觀點

劉細良:政治領袖的匱乏──搖擺在專業政客與官僚之間

在殖民地體制下,劉兆佳指香港政治領袖貧乏,2017回歸已經廿年,這個說法仍然正確,只是背後成因有別。


2017年1月27日,特首參選人林鄭月娥落區,在沙田遇上一名行乞老婦,並給予對方500元。
2017年1月27日,特首參選人林鄭月娥落區,在沙田遇上一名行乞老婦,並給予對方500元。攝:端傳媒攝影部

香港特首參選人林鄭月娥曾被前政務司長許仕仁稱為「好打得」(處理具爭議政策手法強硬),但自選戰開始便陷入不少爭議之中:首先是被媒體報導不懂用「八達通」入閘搭港鐵、不知便利店沒有廁紙賣、新年施捨500元予內地「專業乞丐」、向漁農界拜票時說自己喜歡食新鮮雞,被指漠視正在研究中的本地活家禽業未來路向顧問報告。有評論指林鄭之所以「離地」,是為官多年之故。其實,她由好打得的官僚變成中產眼中動輒得咎的離地政客,當中走過的路,就是香港近廿年的政治變遷。林鄭月娥的處境,其實也反映在同是政務官出身的曾俊華及葉劉淑儀身上,大家只是程度上有差異而已。

離地精英的政治基礎

專硏香港管治精英的學者劉兆佳認為,二戰後的香港是一個「低度整合的政治社會系統」,政府與社會實行一種「邊界政治」,彼此維持有限的聯繫與交往。政府一方面奉行「積極不干預」的小政府策略,另一方面亦試圖遏抑社會上的政治力量,強化民眾的政治冷感。

當時的香港是「難民社會」,主要由逃避大陸政治動盪局勢、追求安定富足的家庭所組成。這些家庭之間缺乏強大的中介組織(如工會、居民組織等公民社會組織)聯繫,因而缺乏社會動員能力。因此,當時的港人面對許多在都市化過程中出現的社會問題,會透過家人和親戚的網絡籌集資源解決,劉將之稱為「功利家庭主義」。因着這種「社會吸納政治」的社會生態,香港在經濟起飛的過程中才能保持政治穩定。

當時,管治者的確是「離地精英」。因為管治殖民地的是外來政權,難民社會則是由外來市民組成,上至總督下至執行的官僚,都毋須關心民望、輿論、問責及連任等政治問題,擁有充分的政策自主性,公共決策只需要精英之間達成共識就可推行。那年代公眾對財政預算案的關注點,是財政司會否公布加煙稅及汽油稅,以便他們在政策公布前搶購香煙或排隊入油,僅此而已。殖民地體制賦予官僚的自主性,當時我們給予它一個美麗的稱號:「行政主導」,並且得到未來宗主國的高度肯定,這就是官僚「好打得」的客觀政治基礎。由於毋須回應公眾關心的政策,而官僚又可自己決定何時、以何種方式介入社會,而且他們掌握大量政策資訊,社運團體、區民組織根本難以挑戰,久而久之,形成了普羅大眾對官僚精英的信任。

政務官的政治訓練

六七暴動後,殖民地政府認為官民溝通出了問題,於是在60年代末展開地方行政改革,設立地區民政主任作溝通橋樑;到1980年代諮詢式體制已經確立,社會精英與官僚建立政策共識,為政府決策背書,提高認受性,林鄭月娥就是在這時加入政府當政務官(AO)的。政務官是這種諮詢式政治的幕後操控者,他們掌握政策議程、顧問研究方向,任務是引導社會精英達至政府預設的結論。1991年立法局引入了直接選舉,民眾政治抬頭,政務官利用公眾的信任,仍沿用同樣政治手段去操控議會,一邊討價還價,一邊打民意戰,力抗他們眼中的民主派「民粹政客」。

前港督彭定康1992年來港後,帶來英國專業政客的政治技巧,鼓勵中青代政務官走上台前,到立法局開會、出席城市論壇、接受傳媒專訪,全方位推銷政策,跟民主派政客爭奪民意。例如林煥光推銷老人金、羅范椒芬推公屋富戶政策;林鄭月娥任副庫務司時,也曾在預算公布前的閉門座談會中負責就預算案細節向傳媒解畫,清晰明確,記者對她印象甚好。

那年代出身上位的政務官,包括林鄭月娥、曾俊華,雖出身政務官自命精英,但不能說沒有政治歷練。他們在1990年代開始在議會與各派打交道做交易,跟傳媒高層識於微時,由專業官僚轉型為專業政客,理所當然。日本自民黨、新加坡人民行動黨也吸納不少出身官廳的專業官僚為黨內政客。

官僚過渡政客的落差

今天轉變的並不是官員,而是近十年的香港政局。前特首曾蔭權在2005年取代董建華時,賣點是官僚強大的執行力,以「強政勵治 」形象取得高民望,香港人也不計較中央欽點了。2007年曾蔭權連任,主打的也是執行力,口號是「我會做好呢份工」,沒有價值理念,也無所謂願景可言。但今天如果仍然以好打得、超強執行力作為競選特首的賣點,任何候選人都會惹來批評。林鄭月娥以為可以「攞彩」(出風頭)的西九故宮博物院,一樣以高效率為賣點,殊不知引發極大爭議,得不償失。

今天很多市民要求的,是政治精英能代表某種「香港價值」,而不再只是專業官僚的執行力,因此當林鄭月娥由專業官僚過渡到政客,便出現了不符其預期的落差。經歷了梁振英治下五年尖銳的政治鬥爭,年輕及中產專業人士認為維護高度自治、法治、程序公義是政客首要任務。林鄭月娥、曾俊華及葉劉淑儀三個政務官出身的政客,在政策及政治綱領上失去自主性,政治上不同程度受制於北京既定的民主發展立場如8.31框架,而政策層面則要討好建制利益集團。看到林鄭月娥向漁農界選委拜票,公開表示漁業、農業及鮮花對香港很重要,也不敢就漁農界60席選委是否過多表態,就可知她的所謂政策綱領,不過是背後各個利益團體的大集合,與當年的唐英年一模一樣。

政治外判的惡果

過去十年,政治工作早已外判予中聯辦及建制政黨,試問政府又何來有專業水平的政客?

林鄭月娥的問題,也是其他兩位政務官出身候選人的問題,就是公眾根本不知道他們代表什麼價值。有人說她相對曾俊華是公關失敗,不熟悉新媒體操作,這些批評流於表面。她真正的難題是無法過渡成為真正的專業政客,問題有兩方面:首先是出於策略考慮,當她表達自己的政治信念、核心價值時,處處顯露出𧫴小慎微,生恐動輒得咎、得罪背後支持勢力。其次是殖民地時代專業官僚政治訓練的缺失,令她適應不了今天的政治環境。官僚精英或許懂得政治交易、拉攏傳媒的技巧,但政客最核心部分,即政治價值及其論述,卻付之闕如。他們對香港有什麼抱負、對中港關係如何定位、施政核心綱領何在、與反對派及官僚如何相處,以至如何組建政治聯盟,根本就沒有看法。因為過去十年,政治工作早已外判予中聯辦及建制政黨,試問政府又何來有專業水平的政客?

在殖民地體制下,劉兆佳指香港政治領袖貧乏,2017回歸已經廿年,這個說法仍然正確,只是背後成因有別。

(劉細良,香港跨媒體時事評論員,曾任職民主黨智囊,其後從事傳媒,曾任香港政府屬下的香港中央政策組全職顧問)

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