觀點 福爾摩沙:一種關注

黃致豪:兩公約審查,看見台灣「人權立國」的系統失靈

台灣的行政、立法、司法部門,在兩公約人權議題的認識與執行方面,都存在許多重大缺陷。


2013年7月20日,台灣陸軍洪仲丘於服役期間死亡,引起台灣社會高度關注,家屬高舉其遺像抗議。
2013年7月20日,台灣陸軍洪仲丘於服役期間死亡,引起台灣社會高度關注,家屬高舉其遺像抗議。 攝:Ashley Pon/Getty Images

台灣政府自從在2009年簽署《公民與政治權利國際公約》與《經濟社會文化權利國際公約》(以下分別簡稱公政公約、經社文公約;合稱兩公約),並透過通過兩公約的《施行法》,賦予兩公約「所揭示保障人權之規定」,具有「國內法律之效力」(兩公約施行法第二條)。這些作為,等於在實質上向國內外宣示承諾:台灣從當下開始,正式成為國際人權社群的一員。

實踐兩公約,絕非只是外交形式

有不少法學者認為,兩公約應該具備憲法層級的效力,或引為釋憲之必要參考。準此,則立法機關應以對應的立法行動積極配合,填補人權法律空白;而包括職司釋憲的大法官在內的司法機關,也必須主動從兩公約的人權觀點,針對所繫屬的案件進行司法審查。

無論當時台灣政府的真意是拿人權作為一種外交手段,意圖藉此贏取國際注意與聲援,打入國際社群,抑或真心朝現代化人權國家邁進,上述這樣的承諾對內國或外國,其意義皆屬極為重大:

對外,在國際法理層面,台灣形同以非聯合國會員(non-UN member state)的身分,承諾以強力的國家實踐(state practice)宣示服膺兩公約——不管是被視為國際強行法(jus cogens)之普遍性義務(obligation erga omnes),或作為習慣國際法(customary international law)的效力;這是一種在國際法層面,具備強大自我拘束性質的國家實踐。

對內,則是透過兩公約義務的「成文法化」,使得行政部門受到依法行政原則的自我拘束,進而對國民承諾:國家不僅不得違背兩公約的規範內容,更有依據兩公約落實行政措施的義務。同時,有不少法學者認為,兩公約應該具備憲法層級的效力,或引為釋憲之必要參考。準此,則立法機關應以對應的立法行動積極配合,填補人權法律空白;而包括職司釋憲的大法官在內的司法機關,也必須主動從兩公約的人權觀點,針對所繫屬的案件進行司法審查。

或因上述的基本認知,台灣政府於2013年起,便依據兩公約施行法第六條「報告機制」的精神,邀請來自10個國家的獨立專家組成審查委員會,具體審查台灣對兩公約的實踐。其後於同年3月1日,由上述專家對台灣政府,提出第一次審查的總結性意見與建議——後續才有台灣政府在2016年4月對應提出的《回應結論性意見與建議》報告,第二次國家報告,以及上週(2017年1月16至20日)進行的第二次報告審查

詳述這些緣由是要指出:不管在在國際層面或在國內法制,兩公約在台灣的實踐,都不只是一種徒具形式的「外交形式」(diplomatic formality),更絕非持「兩公約不具國內法效力」或「適用兩公約會造成違憲」的國際法規範誤解論者,所主張的那樣不具意義。

公政公約審查:不同議題的輕重

審查委員會對於與公約核心精神相關的生命權、酷刑、不人道處遇等議題,台灣政府仍見尋求託辭、拒絕履行公約義務的態度,則用上強烈的「強烈建議」、「強烈重申」、「迫切要求」、「深感遺憾」等詞彙,來強調委員會立場。

本次在「公政公約」部分的審查,多半聚焦於:第6條生命權、第7條「酷刑和非人道待遇禁止,體罰與死刑,以及不強迫遣返原則」、第9條人身自由權、第10條拘禁條件、第14條公正司法、第19與20條言論自由、第21條集會自由,以及第23條婚姻與家庭權。審查委員依據國際法律文件的主流形式,提出《對台灣政府落實國際人權公約第二次報告之審查:國際審查委員會通過的結論性意見與建議》(簡稱第二次審查結論性意見與建議)。

國際審查委員在第二次審查中,依據政府與在地民間團體所提供的資訊,逐一點評兩公約在台的施行狀況,其中的具體建議行文中,包含三大類型的「行動語言」:有相對緩和建言的「建議」或「重申」(recommend; reiterate),有更積極的「敦促」(urge)與「遺憾」(regret);更有形同具體指摘台灣未能履行國際義務、情節重大,要求即時行動的「強烈建議」、「強烈重申」、「迫切要求」、「深感遺憾」、「無法接受」(strongly recommend; strongly reiterate; urgently request; strongly regret; unacceptable)等。審查委員會對於各項人權議題意見的用詞,可反映議題輕重與其關切程度。

例如,審查委員會對於下列人權議題,表示「敦促」或「重申」台灣政府應改進的向,行文雖表不滿但仍相對客氣:監獄管理人員欠缺醫療、心理、社工專業編制而無能預防羈押中死亡與在監暴力與自殺行為之情形(第52段),持續欠缺酷刑罪立法與獨立調查機關之立法與行政空白(第54段),難民與庇護法之持續欠缺與不強迫遣返原則之違背(第55段),與廢除通姦罪(第70段)等。

相對而言,審查委員會對於與公約核心精神相關的生命權、酷刑、不人道處遇等議題,台灣政府仍見尋求託辭、拒絕履行公約義務的態度,則用上強烈的「強烈建議」、「強烈重申」、「迫切要求」、「深感遺憾」等詞彙,來強調委員會立場。例如:

關於酷刑:「讓酷刑的行為人不能免責是根除酷刑與其他形式不當處遇的最有效方式之一,因此委員會再次強烈重申,在台灣的刑法中加入有適當刑罰的獨立、具體的酷刑罪。」(第53段)

關於死刑: 「但是,審查委員會深感遺憾的是,在廢除體罰最極致形式的死刑上,卻無任何進展…台灣政府持續以絕大多數民眾支持死刑的民意為由,保留死刑。」(第58段)

關於死刑:「…對此,審查委員會強烈建議台灣政府採取果斷的步驟,即刻暫停執行死刑,同時以在不久的將來全面廢除死刑為終極目標。」(第59段)

關於羈押標準:「…審查委員會強烈建議採取減少囚犯人數有效措施,像是放寬嚴苛的施用毒品政策、審前交保和假釋方面採取限制較寬鬆的規定和其他非羈押型方法。」(第66段)

關於監獄狀況:「審查委員會還想強調的是:在一個像台灣一樣高度發展的國家,以缺乏人力資源和經費有限等作為監獄環境不人道、過度擁擠的藉口,這是無法接受的。」(第67段)

關於被告權益:「…審查委員會建議修訂刑事訴訟法第388條,要求指定辯護人給予希望就刑事有罪判決上訴至第三審法院卻欠缺辯護人的被告。但是時隔四年,立法院卻無法達成這項建議。審查委員會迫切要求立法院尊重這些建議。」(第69段)

「人權立國」的系統性失靈?

顯然台灣的行政、立法、司法部門,在兩公約人權議題的認識與執行方面,都存在許多重大缺陷。台灣歷屆政府均曾公開標榜「人權立國」的價值;包括前總統馬英九和現任總統蔡英文,都曾為此宣示。但這樣的審查結果,不啻直接潑了一盆冷水。

在本次審查提出的總體結論與建議,乍看褒貶互見,但實際上已指出:台灣在履行兩公約時,在意識層面存在「形式主義」窠臼,而行政、立法與司法機關在適用公約時,也有系統性失靈的疑慮。

審查委員具體指摘的「立法空白」,包括第19段指出普遍性欠缺反歧視法、第39段欠缺迫遷安置與重建法、第53段欠缺酷刑罪、第55段欠缺難民法、第68段刑事妥速審判法欠缺修正、第69段刑事訴訟法第376與388條至今未修訂,第70段通姦罪未經廢除等;其指出的「行政怠惰」,則包括第9段有關設立國家人權委員會的延宕,第64段至67段非人道拘禁條件等等。

除此之外,審查委員會對於身為人權最終防線的司法體系,在實踐上似乎一直有拒絕或不主動適用人權公約的現象,相當重視;其特別花了兩段篇幅討論:

「…台灣法院在遇到既有或未來法律與兩公約抵觸時,能給予兩公約優先使用到什麼程度,這點目前並不清楚。因此審查委員會建議,兩公約應被視為台灣憲法的一部分,並且鼓勵政府強化兩公約與其他聯合國人權條約在國內的落實。」(第12段)

「審查委員會對於最高行政法院於2014年8月決議排除經濟社會文化權利國際公約祗適用,感到相當憂心。因此審查委員會強烈建議,台灣主管機關應採取所有必要措施確保兩公約當中的一切權利在法院有直接且平等的適用性及可訴性,遵守聯合國經濟社會文化權利委員會第3號一般性意見。」(第13段)

綜合上述審查委員會意見,顯然台灣的行政、立法、司法部門,在兩公約人權議題的認識與執行方面,都存在許多重大缺陷。台灣歷屆政府均曾公開標榜「人權立國」的價值;包括前總統馬英九和現任總統蔡英文,都曾為此宣示。但這樣的審查結果,不啻直接潑了一盆冷水。

事實查核機制,或類聽證審查制

觀察政府各部門在兩公約審查過程中的表現,普遍抱持著「應付了事、四年一次」的形式主義心態。在本次審查過程中,還出現了兩個令人尷尬的「後事實時代」例證。

其一,在經社文公約審查過程中,當委員針對第2-1條國際合作義務,問及台灣政府在國外的開發援助計畫,是否有人權影響評估時,外交部代表幾次實問虛答,甚至無法作答,只好持手上資訊朗讀《國際合作發展法》等原先準備的內容,企圖蒙混過關。審查委員會業已提醒,應透過以人權為本的途徑(human-right-based approach)來進行評估報告,外交部卻完全無視,以致審查委員 Virginia Bonoan-Dandan 直接講出「失望」(disappointed)的重話。

其二,法務部次長陳明堂面對公政公約審查時,委員會在公政公約第7條的範圍內,詢問台灣目前在司法、教育、軍警、家庭當中,是否仍有體罰狀況存在;不料陳次長竟予斬釘截鐵回答:台灣無論在任何領域,完全不存在體罰——這種與現實狀況大相逕庭(例如洪仲丘案、大寮監獄暴動案、印尼漁工受虐殺人案、南部特教學校系統體罰案等)之說詞,令人咋舌。審查委員會誤信陳政務次長說詞,竟於結論性意見與建議中:「恭賀台灣政府全面禁止各種形式之體罰,適用範圍遍佈社會各部門...全面遵守國際法和司法體系要求之完全禁止體罰的規定」(第57段)。

上述事例適足證明:兩公約國際審查要擺脫形式主義窠臼,真正落實審查,尚待引入即時事實查核機制(類似於去年美國總統大選辯論的一些新聞媒體作法);又或者,應採取類似兩造對抗聽證會(quasi-adversary hearing)的方式進行,由行政機關對審查委員會提出報告,同時由在場對應之NGO 對報告內容進行事證查核,並就不實或有誤之處對委員會說明。由此建立起適切的國際公約審查措施,方能避免日後行政機關「左四年、右四年,隨便說說又四年」的應付心態。

台灣政府主動召開「兩公約第二次國家報告國際審查會議」。
台灣政府主動召開「兩公約第二次國家報告國際審查會議」。攝:Sam Yeh/AFP

律師辯護權,與人權公益訴訟

兩公約在國際社會,有被視為「國際人權基本法」的地位。台灣政府願意簽署並批准,對台灣的人權環境而言,已經算是邁出一步。但回首台灣自2009年通過兩公約《施行法》以來的兩次審查,以及政府機關種種表現,仍處處可見荒腔走板,難脫一種「審查則審查矣,好官我自為之」的心態。

行政與立法機關如此,原不令人意外;令人更憂心的是司法界本身的因循漠視。

例如,在居住權部分,台北高等行政法院竟在華光社區迫遷安置案判決(103年度訴字第1020號)中引用最高行政法院103年8月份第一次庭長法官聯席會議的錯誤見解,於判決主張:經社文公約第11條第1項所保障的適當居住權只是「宣示性規範」,尚無直接法律效力。

至於在生命權與反酷刑部分,而最高法院刑事庭在近日宣判李宏基案(最高法院105年度台上字第342號刑事判決;涉及一名疑似精障男子殺妻後載走女兒,企圖在以車輛廢氣雙雙自殺,最後自己獲救而女兒不治之案件)時,竟也於判決中聲稱:

「歐洲西方世界...洵至現代,社會人文制度,經濟物質條件發達,相為配套,尊重生命,廢除死刑,無非水到渠成,歐洲人權公約由此揭示。東方世界,自古奉殺人償命為鐵律,咸認天經地義,尤其華人社會,視聽包青天故事,『開鍘』一聲令下,莫不大快人心,於今猶然。以此角度觀察,東西文明相比,價值判斷迥異,係不爭的實情。」

此種說法,顯然係如同孫建智法官所言「自我歧視」,認為人權公約乃「西方價值體系」,於台灣的華人文化自有扞格,因而完全忽視人權公約其實已是我國法律——甚至憲法層級的法規範,也背棄了最高法院應該依法審判的重要精神。但觀上開司法機關類似思維,竟似與中國人民最高法院院長公開強調「反對司法獨立」鼎足而三,令人不知今夕何夕。

當外部性的獨立公約審查,與政府三權自發對人權價值的積極遵循,都難以期待效果時,或許應考慮另闢蹊徑。正如同孔傑榮教授(Jerome Alan Cohen)在公政公約審查中所說,必須考慮基於「武器對等」原則,強化律師辯護權,讓身為在野法曹的律師,能透過與國內外人權團體等NGO聯手,進行以人權公益訴訟為本(litigation-based)的公約監督。如此,台灣的國際人權公約的在地實踐,才有可期盼的未來。

(黃致豪。執業律師、司法心理學研究者;現任台灣刑事辯護律師協會執行長。於本次2017年兩公約審查作為台灣廢除死刑聯盟之NGO代表參與審查。)

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