評論｜黃致豪：兩公約審查，看見台灣「人權立國」的系統失靈

關於死刑： 「但是，審查委員會深感遺憾的是，在廢除體罰最極致形式的死刑上，卻無任何進展…台灣政府持續以絕大多數民眾支持死刑的民意為由，保留死刑。」（第58段）

關於死刑：「…對此，審查委員會強烈建議台灣政府採取果斷的步驟，即刻暫停執行死刑，同時以在不久的將來全面廢除死刑為終極目標。」（第59段）

關於羈押標準：「…審查委員會強烈建議採取減少囚犯人數有效措施，像是放寬嚴苛的施用毒品政策、審前交保和假釋方面採取限制較寬鬆的規定和其他非羈押型方法。」（第66段）

關於監獄狀況：「審查委員會還想強調的是：在一個像台灣一樣高度發展的國家，以缺乏人力資源和經費有限等作為監獄環境不人道、過度擁擠的藉口，這是無法接受的。」（第67段）

關於被告權益：「…審查委員會建議修訂刑事訴訟法第388條，要求指定辯護人給予希望就刑事有罪判決上訴至第三審法院卻欠缺辯護人的被告。但是時隔四年，立法院卻無法達成這項建議。審查委員會迫切要求立法院尊重這些建議。」（第69段）

「人權立國」的系統性失靈？

顯然台灣的行政、立法、司法部門，在兩公約人權議題的認識與執行方面，都存在許多重大缺陷。台灣歷屆政府均曾公開標榜「人權立國」的價值；包括前總統馬英九和現任總統蔡英文，都曾為此宣示。但這樣的審查結果，不啻直接潑了一盆冷水。

在本次審查提出的總體結論與建議，乍看褒貶互見，但實際上已指出：台灣在履行兩公約時，在意識層面存在「形式主義」窠臼，而行政、立法與司法機關在適用公約時，也有系統性失靈的疑慮。

審查委員具體指摘的「立法空白」，包括第19段指出普遍性欠缺反歧視法、第39段欠缺迫遷安置與重建法、第53段欠缺酷刑罪、第55段欠缺難民法、第68段刑事妥速審判法欠缺修正、第69段刑事訴訟法第376與388條至今未修訂，第70段通姦罪未經廢除等；其指出的「行政怠惰」，則包括第9段有關設立國家人權委員會的延宕，第64段至67段非人道拘禁條件等等。

除此之外，審查委員會對於身為人權最終防線的司法體系，在實踐上似乎一直有拒絕或不主動適用人權公約的現象，相當重視；其特別花了兩段篇幅討論：

「…台灣法院在遇到既有或未來法律與兩公約抵觸時，能給予兩公約優先使用到什麼程度，這點目前並不清楚。因此審查委員會建議，兩公約應被視為台灣憲法的一部分，並且鼓勵政府強化兩公約與其他聯合國人權條約在國內的落實。」（第12段）

「審查委員會對於最高行政法院於2014年8月決議排除經濟社會文化權利國際公約祗適用，感到相當憂心。因此審查委員會強烈建議，台灣主管機關應採取所有必要措施確保兩公約當中的一切權利在法院有直接且平等的適用性及可訴性，遵守聯合國經濟社會文化權利委員會第3號一般性意見。」（第13段）

綜合上述審查委員會意見，顯然台灣的行政、立法、司法部門，在兩公約人權議題的認識與執行方面，都存在許多重大缺陷。台灣歷屆政府均曾公開標榜「人權立國」的價值；包括前總統馬英九和現任總統蔡英文，都曾為此宣示。但這樣的審查結果，不啻直接潑了一盆冷水。

事實查核機制，或類聽證審查制

觀察政府各部門在兩公約審查過程中的表現，普遍抱持著「應付了事、四年一次」的形式主義心態。在本次審查過程中，還出現了兩個令人尷尬的「後事實時代」例證。

其一，在經社文公約審查過程中，當委員針對第2-1條國際合作義務，問及台灣政府在國外的開發援助計畫，是否有人權影響評估時，外交部代表幾次實問虛答，甚至無法作答，只好持手上資訊朗讀《國際合作發展法》等原先準備的內容，企圖蒙混過關。審查委員會業已提醒，應透過以人權為本的途徑（human-right-based approach）來進行評估報告，外交部卻完全無視，以致審查委員 Virginia Bonoan-Dandan 直接講出「失望」（disappointed）的重話。

其二，法務部次長陳明堂面對公政公約審查時，委員會在公政公約第7條的範圍內，詢問台灣目前在司法、教育、軍警、家庭當中，是否仍有體罰狀況存在；不料陳次長竟予斬釘截鐵回答：台灣無論在任何領域，完全不存在體罰——這種與現實狀況大相逕庭（例如洪仲丘案、大寮監獄暴動案、印尼漁工受虐殺人案、南部特教學校系統體罰案等）之說詞，令人咋舌。審查委員會誤信陳政務次長說詞，竟於結論性意見與建議中：「恭賀台灣政府全面禁止各種形式之體罰，適用範圍遍佈社會各部門…全面遵守國際法和司法體系要求之完全禁止體罰的規定」（第57段）。

上述事例適足證明：兩公約國際審查要擺脫形式主義窠臼，真正落實審查，尚待引入即時事實查核機制（類似於去年美國總統大選辯論的一些新聞媒體作法）；又或者，應採取類似兩造對抗聽證會（quasi-adversary hearing）的方式進行，由行政機關對審查委員會提出報告，同時由在場對應之NGO 對報告內容進行事證查核，並就不實或有誤之處對委員會說明。由此建立起適切的國際公約審查措施，方能避免日後行政機關「左四年、右四年，隨便說說又四年」的應付心態。

律師辯護權，與人權公益訴訟

兩公約在國際社會，有被視為「國際人權基本法」的地位。台灣政府願意簽署並批准，對台灣的人權環境而言，已經算是邁出一步。但回首台灣自2009年通過兩公約《施行法》以來的兩次審查，以及政府機關種種表現，仍處處可見荒腔走板，難脫一種「審查則審查矣，好官我自為之」的心態。

行政與立法機關如此，原不令人意外；令人更憂心的是司法界本身的因循漠視。

例如，在居住權部分，台北高等行政法院竟在華光社區迫遷安置案判決（103年度訴字第1020號）中引用最高行政法院103年8月份第一次庭長法官聯席會議的錯誤見解，於判決主張：經社文公約第11條第1項所保障的適當居住權只是「宣示性規範」，尚無直接法律效力。

至於在生命權與反酷刑部分，而最高法院刑事庭在近日宣判李宏基案（最高法院105年度台上字第342號刑事判決；涉及一名疑似精障男子殺妻後載走女兒，企圖在以車輛廢氣雙雙自殺，最後自己獲救而女兒不治之案件）時，竟也於判決中聲稱：

「歐洲西方世界…洵至現代，社會人文制度，經濟物質條件發達，相為配套，尊重生命，廢除死刑，無非水到渠成，歐洲人權公約由此揭示。東方世界，自古奉殺人償命為鐵律，咸認天經地義，尤其華人社會，視聽包青天故事，『開鍘』一聲令下，莫不大快人心，於今猶然。以此角度觀察，東西文明相比，價值判斷迥異，係不爭的實情。」

此種說法，顯然係如同孫建智法官所言「自我歧視」，認為人權公約乃「西方價值體系」，於台灣的華人文化自有扞格，因而完全忽視人權公約其實已是我國法律——甚至憲法層級的法規範，也背棄了最高法院應該依法審判的重要精神。但觀上開司法機關類似思維，竟似與中國人民最高法院院長公開強調「反對司法獨立」鼎足而三，令人不知今夕何夕。

當外部性的獨立公約審查，與政府三權自發對人權價值的積極遵循，都難以期待效果時，或許應考慮另闢蹊徑。正如同孔傑榮教授（Jerome Alan Cohen）在公政公約審查中所說，必須考慮基於「武器對等」原則，強化律師辯護權，讓身為在野法曹的律師，能透過與國內外人權團體等NGO聯手，進行以人權公益訴訟為本（litigation-based）的公約監督。如此，台灣的國際人權公約的在地實踐，才有可期盼的未來。

（黃致豪。執業律師、司法心理學研究者；現任台灣刑事辯護律師協會執行長。於本次2017年兩公約審查作為台灣廢除死刑聯盟之NGO代表參與審查。）

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