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陳柏謙:歷時七個月的年金改革,只是一場短視的戲?

幾乎可以斷言,幾年後台灣還得有另一輪年金改革會議,所有人再一次聚集討論重複的議題。


2016年9月3日,退休的政府僱員於台北舉著一面國旗抗議年金改革。
2016年9月3日,退休的政府僱員於台北舉著一面國旗抗議年金改革。攝:Jose Lopes Amaral/NurPhoto

「如果我們現在的人口結構是(維持)這樣的話,以現在的(勞保)費率跟給付,再加上其他周邊配套下來,我們坦白 講,(費率)到18%都不夠,一定要27%(註一)。」──林萬億(總統府年金改革委員會副召集人、政務委員)

「討論年金的財源這部份…不能夠天馬行空的想像(按:指同時論及財政賦稅改革),所有想像的財源,都把它納入可能財源,這不但是不負責任的作法,沒有辦法解決問題,反而妨礙了年金的改革…網路上的朋友在看我們今天的開會,有人講如果沒有看到會議的標題,還會以為我們是國家的賦稅改革委員會……(註二)」──王榮璋(前公平稅制改革聯盟召集人、民進黨籍不分區立委)

1月22日,台灣的蔡英文新政府在總統府召開國家年金改革「國是會議」,象徵性地走完了新政府自去年六月以來,所設定的年金改革議程的前半場。由於議題本身引起高度爭議,這場會議的日期、地點與議程,幾乎是拖到最後一週才確認。

整個議程前後歷時了七個月,先勞師動眾開了20場委員會,再來4場擴大分區座談會,最後才輪到國是會議。繁複的會議,讓新政府所開啟的年金改革,看起來彷彿討論充分、兼容並蓄而多元發聲──過程中所有職業、身分類別年金制度的關係人,則被刻意放在同一個時間與空間內進行討論。只是,這樣的「兼容並蓄」,卻顯得更容易被操作為「年金既得利益者」-軍公教族群,以及包括勞工在內的「年金弱勢」之間的直接矛盾與對立。

然而,從去年年底行政院年金改革辦公室(年改辦)所公布的「改革備選方案」,以及國是會議前幾天,國家年金改革委員會正、副召集人副總統陳建仁與政務委員林萬億,頻繁出現在各媒體說明,我們終於再次確認:無論過去七個月來,形式上的討論看起來多麼充分、各民間團體的發言如何多元,官方看待與處理「年金改革」的邏輯思維,事實上根本沒有任何改變。甚至可以說,其態度與四年前馬英九政府時期所提出的年金改革方案,幾乎沒有根本上的差異。

年金改革,孤立於其他政策藍圖

簡單來說,無論是馬政府的年金改革版本,抑或是民進黨新政府歷經七個月「社會對話」後端出的備選方案,依然都是以追求「財務平衡」為最高目標,並且將年金問題孤立、抽離於其他國家、社會政策的總體發展藍圖之外,所進行的「封閉性政策手術」。

首先,因為設定的最高目標是「財政平衡」,所以年金改革辦公室從一開始,似乎就沒打算面對、處理,多數勞工與其他年金體系中,弱勢族群老年退休保障嚴重不足的問題。

其次,所有的討論焦點,都被官方「框定」在解決各職業類別年金制度(軍、公、教、勞、農、國保)的「財務困境」與各別基金的「破產危機」中。而一旦「年金問題」被限定孤立的看待,導致不同職業類別年金財務危機其背後更深層的結構性變遷,自然也一併遭到年改辦的忽視或擱置。

政府濫用彈性僱傭,基金提撥持續探底

從政府聘用制度變遷、國家職能外包,一直到稅賦制度長年不公,本來都是在論及公、教人員年金財務危機時,理應被討論思索的重要面向。然而,在年改辦刻意將「年金問題」孤立處理的策略下,幾乎遭到漠視。

以國家作為雇主的公務機關僱傭體系(在台灣主要指軍公教)來說,過去針對退休人員規劃的18%優惠存款(旨在彌補退休金本身的不足),在時空變遷下,確實成為需要檢討的制度;但其實,18%涉及的是政府另案補助的優惠存款,與軍公教個別年金制度的財務危機,並無直接關連。反而是公務機關僱傭體系逐年萎縮,所導致在職者提撥至基金的收入面持續下降,才是應被正視的問題根源之一。

根據銓敘部(台灣文官管理機關)統計,公務機關所直接聘用的人力,從2003年逾88萬人,逐步下降至2015年不到82萬人。相對的,國家透過各種非編制內的僱傭型態,諸如約聘僱、臨時人員與派遣勞動,取代正式編制內的人力,不但造成年金基金收入面下降,更直接由國家帶頭,製造出一大批低薪、低保障的非典型勞動者。

國家之所以會逐漸減少編制內人員聘用員額,改以編制外雇用,很大程度又與國家整體財政窘境息息相關。根據財政部統計處資料,連同各級政府支出一併加總,2014台灣政府支出占國內生產毛額 GDP 比重,只有16.4%,放眼全世界,幾乎找不到一個「非未開發國家」比台灣還低。

過去二十年來,台灣的經濟規模持續增長,但政府的財政收入與支出的規模,卻跟不上經濟規模的擴張速度;即便國家職能部門仍有組織擴張,政府在預算有限的考量下,不但放棄了增聘、甚至還進一步減少正式聘任的人力。而這又是台灣稅賦制度不公、對企業長期減稅所造成稅基流失、國家財政規模無法隨著經濟發展相對應成長的後遺症。

因此,從政府聘用制度變遷、國家職能外包,一直到稅賦制度長年不公,本來都是在論及公、教人員年金財務危機時,理應被討論思索的重要面向。然而,在年改辦刻意將「年金問題」孤立處理的策略下,幾乎遭到漠視。

相比軍公教,更嚴峻的勞工退休年金

即便目前的年金制度,連讓多數退休勞工有最基本、有尊嚴的生活都成問題,但在「財務平衡」的優先考量下,這個制度同樣在年改辦的「備選方案」中遭殃,讓多數勞工未來能領到的退休金更少。

再以現況與未來更加險峻的勞工退休年金制度來說,相較於人數僅約110萬軍公教年金議題,在過去七個月引發巨大爭議,多達1000萬以上的勞工,在年改辦所設定的優先解決順序下,反而受到不成比例的低度關注。

對比於尚有餘裕爭論「所得替代率六至八成是否過高」的軍公教族群,此刻台灣勞工的退休年金收入,卻已經是導致日益險峻的老年貧窮化主要因素。根據勞工保險局所提供的資料,目前領取老保老年給付年金的退休勞工,平均可以領到的勞保年金僅16179元(約4008港幣),即便再加上勞工退休金新制——個人帳戶制年金化後,勞工平均退休後只能領取到2萬元上下(約4955港幣),這幾乎是比基本工資還要更低的退休年金收入。

問題是,即便目前的年金制度,連讓多數退休勞工有最基本、有尊嚴的生活都成問題,但在「財務平衡」的優先考量下,這個制度同樣在年改辦的「備選方案」中遭殃,讓多數勞工未來能領到的退休金更少。備選方案中的建議「改革」方向,除了同樣將調高保險費率以外,更大幅拉長「平均投保薪資」計算期間,從現行60個月增加到180個月。由於目前採計60個月(5年)最高投保薪資作為「月平均投保薪資」計算基準,一旦把拉長到最180個月,所計算出來的「月平均投保薪資」必然會減少,也將導致實際能領取的老年給付減少。

確實,若依照勞保局歷次精算的結果,目前超過千萬勞工投保的勞工保險,若不進行調整,未來必然出現極為嚴重的財務危機,勞保基金恐怕將在2027年破產。然而,即便此次年改辦的官方「改革」版本中納入「多繳、少領、延後退」的各項調整,其實依然只能夠讓基金延後到2036年破產。也就是說,即便採取將保費漸進拉高到18%、繼續削減本來就已杯水車薪的年金給付金額、將退休年齡再往後延長到65歲後才能支領年金等措施,勞保最終仍將破產。

只看財務平衡,忽略人口結構

坦白說,這就是僅考量「財務平衡」的必然結果,因為真正影響勞保老年給付制度的變項參數 - 少子女化以及伴隨的人口結構老化,過去整整七個月的年金改革過程中,一直被視為「給定」、無需「問題化」的背景條件。但正如本文一開頭所引述,年改會副召集人林萬億在國事會議前的發言所揭示的「真相」:若目前台灣全世界最低的生育率持續無法改善,勞保保費就算再拉高到27%,基金最終還是會破產。

這難道不就間接證明了,人口結構的惡化,才是目前我們討論的整體年金制度(尤其是勞工部分)最需要立即「改革」的關鍵嗎?

然而,官方所框定的年金改革議程與改革方案,永遠是圍繞在「多繳、少領、延後退」的追求財務平衡的調整上。如何解決近乎「國安危機」層級的少子化危機,如何更有效改善或至少延緩人口結構老化的速度,完全不在改革藍圖中。事實上,依照如此唯財務考量所通過的「方案」,必然是治標而不治本,只能有限地延後各項年金破產的時間。

幾乎可以斷言,等到幾年後,台灣還得有另一輪年金改革會議,所有人再一次聚集討論重複的議題。「多繳、少領、延後退」這幾招,或許永遠可以繼續讓年金制度「苟延殘喘」下去,但台灣應該想的是:如果哪一天,保費費率一路攀升到30%,勞工平均年金給付金額不斷減少到一萬元左右水準,而勞工卻必須要延後到68歲以後才能請領,這樣的老年退休保障,難道是我們所想要的「改革」成果嗎?

更重要的是,如果台灣再一次順著現在政府逃避現實的作法,完全不透過討論年金改革的契機,去正視人口結構的深層危機,國家與社會永遠不會思索並質問:為何台灣會走到這個地步?

從年金爭議,看見背後結構問題

新政府事實上是早有定見,選擇了一條最安全、最沒有風險、最不負責任的改革路徑,卻還花了七個月的時間,在形式上「虛應故事」以博得「社會多元發聲」美名。

全球最低的生育率,並不是台灣年輕世代主觀上的選擇,而是整個社會制度客觀設下的重重障礙,所一步步促成:勞動市場中頻繁的超時工作、過勞與低薪,缺乏平價的公共托嬰育兒設施與服務,職場上雇主對受僱者育兒需求的種種不友善態度,每一項都是促成台灣超低生育率的背後兇手之一。

而當人們開始檢視,目前公辦托嬰育兒公共服務的稀缺時,將會再次遭遇政府財政困窘,其政府對其的解決方式,永遠是「迴避提供必要民生需求的公共服務」,並將之推往「商品化、私有化」的方向推——於是,我們再一次發覺,這一切環環相扣、相互影響的改革,不可能繞過稅賦公平。

在過去七個月裏,許多民間團體與工會組織都曾不斷呼籲過,注意這些面向;但是年改辦仍只選擇了一條最投機、最短視,只願意談「財務邏輯」的途徑。上述每一項都攸關年金制度存續發展的因素,都彷彿變得無關緊要,甚至去提它,還會背上「妨礙」年金改革的罪名。

國事會議結束後,一些評論認為:新政府此次推動的年金改革,不惜強勢挑戰軍公教族群,是一項值得喝采的「勇敢」舉止。遺憾的是,筆者看法恰恰相反:新政府事實上是早有定見選擇了一條最安全、最沒有風險、最不負責任的改革路徑,卻還花了七個月的時間,在形式上「虛應故事」以博得「社會多元發聲」美名。

這麼做,短期內或許可為自己換來一些肯定,但實際上,卻是白白浪費了一次對台灣社會政策與發展進行總體檢、大改革的黃金契機。

至於包括勞工在內的所有年金弱勢,如何跳脫政府預設的「財務邏輯」來思考年金議題,如何看清楚更多迫切需要一併改革的面向,然後投到入日後的運動當中,才會是年改會落幕後民間社會最重要的工作。

(陳柏謙,台灣高等教育產業工會研究員,台灣通信網路產業工會秘書長,英國倫敦大學瑪麗皇后學院商管系博士生)

(註一):上述文字出自2017年1月19日,林萬億政務委員於三立電視台「五四新觀點」節目中所說。

(註二):上述文字出自2016年9月29日,王榮璋委員於「總統府國家年金改革委員會第十四次會議」之發言。

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