觀點 中新關係

莊嘉穎:戰車扣留爭議,新加坡離中國的想法有多遠?

這兩三年新加坡與中國間的的一系列摩擦,其實代表的是兩國關係走向「正常化」。


北京,中國與新加坡兩國國旗在天安門廣場迎風飄揚。
北京,中國與新加坡兩國國旗在天安門廣場迎風飄揚。攝:Imagine China

最近新加坡戰車被香港海關扣留一事,受各界關切;甚至有人懷疑,這是否代表新國對中關係惡化。而昨天(1月24日)下午,香港政府宣布將把戰車歸還新加坡,中新兩國是否進行私下交易,也讓多方猜測。

新加坡與中國,近年摩擦頻傳

近兩年,可見中新兩國屢次發生摩擦。例如,在南海仲裁案前後,北京堅持仲裁過程無效,而新國不僅強調國際法的重要,又有與美國的軍事合作。及後,中國官方媒體人民日報旗下的《環球時報》,認為新國政府在不結盟運動(Non-Aligned Movement)高峰會議的發言暗指南海仲裁,大表不滿;該報總編輯胡錫進與新國駐中國大使羅家良(Stanley Loh)更展開筆戰。

接着,有中國網媒和網友,公開批評新加坡和現任總理李顯龍,也有幾個雙邊官方合作的例行會談被延期。又傳新加坡商人,以及赴中旅遊、探親的新加坡人,在中國遭受批評和遊說等事。新加坡戰車在港被扣押事件,似乎只是兩國關係惡化的最新例證。

筆者以為,這兩三年新加坡與中國間的的一系列摩擦,其實代表的是兩國關係走向「正常化」。

中新關係由於許多原因,被中國大眾視為「應該額外友好」。其中較常見的解釋包括:新加坡是「以華人為多數」的社會,所以與中國有文化傳統、歷史、親情,甚至血緣上的淵源;新加坡在改革開放初期,就與中國發展深厚的商業、經濟、官方往來,提供中國學習的技術和機會;新加坡前總理李光耀與中國前領導人鄧小平交情良好,奠定雙邊官方互動的穩定基礎;新加坡在中國是最大的外來投資著等等。

同時,中國長期對包括新加坡在內的東南亞鄰國標榜着「擱置爭議」、「尋求連任雙贏」,甚至「讓利」的政策。此類觀點臆斷中新之間不會有嚴重分歧、摩擦或者利益衝突,即使有,也是易於處理的事情。

前述諸多案例,加上新國戰車在港遭扣留一事,提醒了雙方:假設中新關係必然友好不變,相當不切實際。

中新兩國,利益與思維的分歧

新加坡的利益與中國有極大不同。作為小國,新國比中國更需要開放經濟和區域政治穩定,也更依賴國際法來牽制大國……

新中關係與其他國際往來一樣,離不開雙方各種利益考量。新國戰車在港被扣留,正凸顯了兩國利害關係在近期的變化。

經歷二三十年發展,中國已成為一個經濟、政治、軍事上的世界強權。如何在中收入國家轉型成高收入國家的過程中,改革經濟和政治結構,以及怎樣重新定義國際體系和規則,則是當前兩大挑戰。現有的政經模式和國際體制,有利於中國以往的快速發展,不過未必能夠提供中國接下來的需要。上述挑戰難免使中國政府承受額外壓力,當它回應這種局勢時,便可能與其他國家在政策上擦撞。

北京在這一兩年內,因為南韓部署戰區高空防空系統,與首爾關係惡化;與日本在東海和釣魚台/尖閣列島的領土糾紛,造成雙方海軍、空軍互相攔截事件增加;因為南海主權和航行爭議,與越南、印尼、美國發生爭端——直到2016下半年,與菲律賓和馬來西亞的關係才開始好轉。另外,台灣2016大選,民進黨掌握行政和立法部門,也讓中國政府相當不安。

新加坡的利益則與中國有極大不同。作為小國,新國比中國更需要開放經濟和區域政治穩定,也更依賴國際法來牽制大國,以彌補在實力上的不對等。建國以來,新國外交、安全戰略的一個主軸,就是如何拿捏國際法空間。新國政府對現有國際體制和法規有數十年經驗,熟悉這種環境下的操作。也因此,新國政府對改變國際和區域的法理現狀,往往趨於保守。

作為小國,新加坡在面對外來壓力時,一般會更堅持自己的立場。這違反「小國會屈服」直覺的反應,源於其相信:軟弱或屈服只會鼓勵更多強權施壓。另外,新國政府一般更強調法理依據、誠信和行為的一致性,以贏取合作伙伴的信任,以及提升合作價值。

因此,新國政府即便戰車遭扣留,也不可能因為中國壓力,公開在對台關係上有明顯讓步。何況,新台關係與新中關係一樣,不建立在單一議題上。要為了一件事(特別是,只是幾百萬的戰車)全面改變方向,也相當困難。

之前曾傳出,中國提供海南島作為新加坡部隊的訓練據點,取代在台灣的軍事演習。其實北京在1990年代,就已向新方提過這樣的方案;新國向來沒有接受。除了台灣特殊地理條件,背後還有其他考量:

新國軍用配備,尤其是最先進的科技,大多來自北美和西歐。而美歐在六四天安門事件發生後,對軍事科技和配備流入中國進行管制至今。因此,新國要是希望繼續採購美國、歐洲軍事科技,以及與這些國家在軍事、安全方面合作,就無法在中國領土進行大型軍演。

新加坡認同,抗拒「華人文化」意識

新加坡是位置於東南亞的多元種族國家,而不是華人社會。因此,既使族群融合不少有待進步的地方,多數新加坡人對「以華人社會或文化價值主導政策」的做法,感到生疏不安。

在中國常聽到一種輿論,認為新加坡華族佔人口絕大多數,應該更能理解和同情中國的政治立場。因此當新加坡在政治上意見與中國利益不符,就會見到中國民間,甚至學界對新國的失望和批評——時不時還會責怪新加坡「忘本」。在最近新中摩擦頻傳,網上也充斥這類看法。

相對的,包括華族在內的新加坡人,則對這些看法不解。新加坡人在1965年獨立以來,更明顯的身份認同是「新加坡人」或「新加坡公民」。這種意識在年輕世代的新加坡人中更為明顯。

早期在新加坡華人學校,接觸到中華國族主義教科書的新加坡華人,已是年事已高的少數。1970年代,新加坡教育制度轉向英語教學後,「新加坡人」的身份更獲鞏固。如果要論親情關係,新加坡華人與同樣以早期閩粵地區移民為主的台灣人,其實更為親近。

很多新加坡人認為,新加坡是位置於東南亞的多元種族國家,而不是華人社會。因此,既使族群融合不少有待進步的地方,多數新加坡人對「以華人社會或文化價值主導政策」的做法,感到生疏不安。

前一陣子由於大量中國移工和資金流入新國,產生的社會反彈,讓不少新加坡人對中國和中國人產生戒心。新加坡人再怎麼樣埋怨自己國防部出包,也不可能讓他們認同中國政府的做法。

新加坡人同時也認識到,鄰國政治人物有時會挑撥族群、宗教關係,對新國外交、安全造成風險,所以總會強調新加坡人能「跨越族群」。在這樣的環境,以「華人文化意識」為主的訴求難獲認同,還可能有損新中關係。

戰車扣留,與香港自由港地位

人大當時決定外國政府在港的財產是否享有豁免權,屬中國政府外交行為,香港政府和法院無權干涉、沒收或收押。由於在過去一系列案件中,中國堅持絕對豁免權立場,若港府繼續扣留新國戰車,則行為很可能違法。

新國戰車被扣留,直接承受壓力的是香港政府。若之前的報導正確,香港海關是因中國官員通知,才扣留新國戰車,那背後的含義應該是:中國官方不想此時與新國政府正面衝突,反而希望通過香港間接施壓。

同時,新加坡外長維文(Vivian Balakrishnan)幾次提到戰車被扣事件,包括在國會詢問時,一再強調新中的全面合作關係,不應被單一事件狹持;而新國也會與以往一樣,繼續遵守自己的「一中政策」。國防部長黃永宏(Ng Eng Hen)在與媒體見面和今年1月份回應國會詢問時,也堅持新國政府不會放棄戰車,也會以最符合自身利益的方式處理合作關係,包括加強風險管理措施。

這次港方歸還戰車的決策過程,還未完全明瞭,不過有兩個比較可能的理由:一、新加坡和中國雙方不願為此事撕破臉,破壞兩國其他合作。二、香港政府可能發現在處理這個事件上,缺乏法理依據。

新國防長黃永宏和外長維文,在今年1月國會詢問時,多次強調各方應該遵守香港法律和國際法,也提出香港海關扣留戰車不符合香港法律。兩位閣員的發言,或許在影射中國人大2011年,在香港終審法庭的呈請下,對剛果案的釋法結果。人大當時決定外國政府在港的財產是否享有豁免權,屬中國政府外交行為,香港政府和法院無權干涉、沒收或收押。由於在過去一系列案件中,中國堅持絕對豁免權立場,若港府繼續扣留新國戰車,則行為很可能違法。港方宣稱在這個事件上不排除檢控,可能是港府在必須歸還戰車的情況下,維持尊嚴的台階。

最後,新方是否有所妥協、中方是否讓利的可能,現在當然無法排除。不過這類諒解應該是以私下協議的方式進行,不會放在枱面。

簡單疏忽,勾動複雜的想像

新國戰車在港被扣這宗事件本身,重要性其實不大,也看不出與任何陰謀、手段、政策有特別的關係。其只不過是在一個敏感的時間點,牽涉了一系列政治和文化想像。

從已公開的報導可見,事件源於新加坡國家基金淡馬錫控股,將旗下的航運公司 NOL 轉售給其他商業機構;而買主看起來基於商業考量,重新劃定航線來提升利潤、降低成本,並沒有多加考慮 NOL 之前與新加坡國防部簽署的運輸合約。新國政府的負責單位,也沒有多追問或者要求調整。

事情如此受到關注,一方面因為中國正在與一些亞太鄰國和美國關係較為緊張,另一方面又涉及正在變化的兩岸關係,以及中國對華人文化圈的政治想像。

事件正好牽連到四個以華人為多數的社會和政治實體:新加坡、台灣、香港和中國。一些對「華人文化」有政治期望的人,以為這次事件可能有利於帶動幾個地方,在政治上邁向外交的一致。也有觀察者認為,新加坡向來與北京和台北雙邊有多層面的深入接觸,所以應該代表新中、新台「特殊關係」的變化。

但從另一角度看來,新國戰車在香港遭扣留,也反映這類「基於文化本位,期待特殊政治關係」的觀點,對外交所帶來的包袱。這些因素有時造成錯誤期待,使某些包括權威人士的觀察者,有一些很難落實的希望,反而造成更大的刺激和失落感。文化和人脈雖然重要,也不至於會在決策過程上,每次都取代其他考量。認清外交政策和區域政治多層面的影響,會減少認知落差造成的誤會,更有助於穩定的合作發展,令國與國關係邁向正常化。

新中關係經過戰車扣留案的經驗,走向正常化,可能對雙方往後的長期交流反而有正面幫助。在一定的氛圍下,危機和摩擦可以是學習和進步的好機會。

(莊嘉穎,新加坡政治學學者)

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