評論｜施逸翔：兩公約審查，官僚與人權的寧靜對決

本週有10位國際人權專家抵台，進行為期一週的兩公約第二次國家報告國際審查；這是蔡英文政府上任後的首次人權大事。

「兩公約」這個名詞在台灣的社會能見度，大概只有在死刑存廢爭議或重大命案發生之際，才會以一種奇怪的負面形象出現一下，然後又在一片謾罵聲中消失隱匿。比如，日前八里雙屍命案被告謝依涵在更二審改判無期徒刑，某新聞媒體就引述法務部說法，下標為「兩公約成免死金牌？6年法院引用1095次」。姑且不論統計法院引用上千次兩公約條文的意義何在，但是把「兩公約」等同於「廢死」，其實十分粗暴。

「兩公約」全稱為《公民與政治權利國際公約》及《經濟、社會、文化權利國際公約》，國際上定位為聯合國人權機制的兩大重要支柱。2009年3月31日，台灣立法院通過《兩公約施行法》，自2009年12月10日世界人權日起在台灣正式施行。

兩公約並非直接處理廢死議題。真正的涉及死刑的是「公政公約的第二任擇議定書」，只有選擇批准該議定書的國家，才必須立即廢除死刑制度；而台灣並非該議定書的批准國。

兩公約實際涵蓋範圍正如其名，涉及所有公民、政治、經濟、社會、文化等領域的基本人權，所以，兩公約至少應該稱為「人權護身符」，而非「免死金牌」。

國家報告與影子報告的交鋒

涉及「兩公約」的社會運動，發生在各種緩慢的、集體分工的報告撰寫當中。雙邊一來一往，看似寧靜有禮，其實字裡行間處處充滿衝突與攻防。

在新聞媒體與社會大眾眼中，「兩公約」的能見度，很難比得上前陣子引爆爭議的「一例一休」或「同性婚姻合法化」。因為「兩公約」作為公民社會運用的倡議工具，其核心行動場域，並不是發生在街頭或警民衝突現場。

涉及「兩公約」的社會運動，發生在各種緩慢的、集體分工的「報告撰寫」當中。政府各機關分工撰寫國家報告，以接受國際專家的外部審查；非政府組織（NGOs）則撰寫「回應與批評國家報告」的影子報告。雙邊一來一往，看似寧靜有禮，其實字裡行間處處充滿衝突與攻防。

政府所批准的兩公約，皆內建「國家人權報告制度」，每四年就必須要定期進行「兩公約國家報告國際審查」的實地演練。在2009年馬英九政府主導通過兩公約入法後，2013年碰到第一次審查，而今年是第二次。在這項法定程序中，政府和NGOs 必須透過國家報告與影子報告，進行一場長期抗戰的人權拔河。這個過程耗時慢長、門檻高、議題多元，注定難以引起新聞媒體和公民社會的注意。

人權拔河的關鍵一週

2017年1月16日起至20日這週，這場人權拔河，在台灣進入最白熱化的階段。10位擔任國際審查委員的聯合國人權專家來台，直接與台灣政府官員，以及各個領域和議題的 NGOs，按照公約條文順序，分場次對話。而對話目的就是要在各種大量的對照資訊中，診斷台灣的人權病灶在哪裡？有沒有具體的除病解方？具體的改善行動又是什麼？

其實大約在2015年底至2016年中，總統府人權諮詢委員會就已密集召集中央政府各院與相關部會，開過28場國家報告撰寫會議。不少NGO在這個階段的會議中，就已提供過一波批評與具體建議。

相應地，由人權公約施行監督聯盟所邀請的80多個NGOs，也開始透過實體會議以及網路協作，完成針對公政公約、經社文公約，以及回覆2013年初次審查總結意見的三本影子報告，並付出了高額的翻譯費用。

上述10位國際審查委員，在閱覽政府與NGOs雙邊幾乎是平行宇宙的報告後，也在2016年底對台灣政府提出一系列議題清單，試圖進一步釐清，國家報告中令審查委員們困惑的問題。其中有關公政公約的議題清單，大量引述公民社會的影子報告共34次，對政府提出質問；而政府各部會也必須在一定的時間內進行回應。

政黨輪替，官僚仍避重就輕

2017年的這次兩公約審查，是台灣政府基於兩公約的第二次人權總體檢。2013年的初次審查，國際審查委員面對的是國民黨政府，這次面對的，則換上民進黨新政府。政黨輪替，是否在本次審查有所反映？

根據審查期間三天的觀察，我們發現：今年登場答詢的，幾乎是2013年的同一批技術官僚。比如法務部的政務次長陳明堂、內政部政務次長林慈玲，又再次上陣帶領各部會接受兩公約審查。若要論及不同，那麼這次同一批官員發言脫離現實、敷衍、逃避質問的僚氣也進化了。

比如，在2013年的初次審查時，有官員表示「台灣完全沒有酷刑」，馬上就被前反酷刑特別報告員Nowak教授質疑。沒想到在這次審查，法務部政次陳明堂又表示：「我國監所完全禁止體罰。」此言一出，臉書網友紛紛指出林偉孝案、買泓凱案等遭虐死案，來嚴厲駁斥陳明堂。

另外一項誇張言論，就是勞動部公然主張，外籍移工在台灣工作所受到的勞動保障與國人一致。隨即審查委員紛紛追問，台灣政府為何放任海上漁工遭到嚴重的勞動剝削，形同當代奴隸，卻沒有任何積極保障漁工人權的作為。

NGO團體，有法律依據的告洋狀

在這場以國家人權報告為主軸的人權拔河過程中，NGO 的各項努力、團隊合作與策略戰術運用，主要是在進行「有法律依據的告洋狀」，也就是不斷去說服國際審查委員，政府的哪些說法避重就輕，以及基於兩公約，到底可以提出哪些具體的政策建議。

比如當公政公約委員在討論人身自由議題，並聚焦在《提審法》與《精神衛生法》時，法務部陳次長表示「強制住院是醫療問題，台灣絕對不會假借精神衛生名義，來逮捕異議份子。」隨即，台權會便指出，近幾年台灣社會發生隨機殺人案後，常有非嚴重病人的當事人，被強制住院或強制就醫——比如2014年的黃姓少年案，和2016年的政大搖搖哥事件。

台權會以此證明：強制住院制度，一直有被政府機關以「民意」、「公共安全」為名濫用的風險。其並建議必須修改《精神衛生法》以符合CRPD的精神，司法院也必須設立精神衛生專業法庭，讓強制住院的決定回歸法院。

關鍵不只是法規，而是如何落實

我對你們的「規定」沒甚麼興趣，我想知道你們是怎麼「落實」的。

1月20日上午，10位國際審查委員召開記者會，公布第二次審查的結論性意見與建議。值得注意的是，其中有許多議題診斷與具體建議，早在2013年的總結意見中就已提出，像是國家人權委員會、暫停執行死刑、監所超額收容與監所醫療、集會遊行法、迫遷與遊民、難民法、通姦除罪、同性婚姻等等，但這四年來台灣政府幾乎毫無進展。

另一方面，我們也看見上次審查所沒有的議題，像是精神衛生法與提審法有關人身自由保護的議題、經濟成長與分配不均；許多社會制度下脆弱的族群也被看見，像是身心障礙者、外籍漁工、童工、樂生療養院、LGBTI族群等。

綜觀這三天審查，我們看到政府代表一再周旋在各種法律和法條細節，虛耗審查者的耐心和專注力，但我們也看到這些審查委員非常清楚，政府代表光是以法規來回應人權問題，並沒有足夠說服力。比如經社文公約審查會議主席Eibe Riedel就在討論勞檢的議題時不耐地表示：「我對你們的『規定』沒甚麼興趣，我想知道你們是怎麼『落實』的，在實際的執行面如何確保現有法規被能夠被落實的？」

事實上每個委員所關心的，無非是有多少案例或統計數據，可以反映實質情形？非政府組織的質疑有沒有道理？為何某些議題停滯不前了？無法進展的困難又是什麼？

代結語：國家人權行動計畫，終結平行宇宙

1月20日審查委員公布結論性意見記者會時，是由林美珠政務委員代表政府，接下這份重要的人權文件。儘管這是委員們送給台灣人民，尤其是制度下脆弱的各族群，最棒的禮物，但同時也給予台灣政府積極保障人權最重要的責任與義務。

在最後一項建議裡，專家不僅要求台灣政府採取後續落實的措施，更建議政府必須擬定聯合國一再倡議的「國家人權行動計畫」，以確保這份文件的每個議題，不會淪為紙上人權。唯有政府願意承認專家所提出的問題診斷，積極採取落實行動，才能避免人民與政府活在沒有交集的平行宇宙中。

（施逸翔，台灣人權促進會副秘書長）

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