评论｜施逸翔：两公约审查，官僚与人权的宁静对决

本周有10位国际人权专家抵台，进行为期一周的两公约第二次国家报告国际审查；这是蔡英文政府上任后的首次人权大事。

“两公约”这个名词在台湾的社会能见度，大概只有在死刑存废争议或重大命案发生之际，才会以一种奇怪的负面形象出现一下，然后又在一片谩骂声中消失隐匿。比如，日前八里双尸命案被告谢依涵在更二审改判无期徒刑，某新闻媒体就引述法务部说法，下标为“两公约成免死金牌？6年法院引用1095次”。姑且不论统计法院引用上千次两公约条文的意义何在，但是把“两公约”等同于“废死”，其实十分粗暴。

“两公约”全称为《公民与政治权利国际公约》及《经济、社会、文化权利国际公约》，国际上定位为联合国人权机制的两大重要支柱。2009年3月31日，台湾立法院通过《两公约施行法》，自2009年12月10日世界人权日起在台湾正式施行。

两公约并非直接处理废死议题。真正的涉及死刑的是“公政公约的第二任择议定书”，只有选择批准该议定书的国家，才必须立即废除死刑制度；而台湾并非该议定书的批准国。

两公约实际涵盖范围正如其名，涉及所有公民、政治、经济、社会、文化等领域的基本人权，所以，两公约至少应该称为“人权护身符”，而非“免死金牌”。

国家报告与影子报告的交锋

涉及“两公约”的社会运动，发生在各种缓慢的、集体分工的报告撰写当中。双边一来一往，看似宁静有礼，其实字里行间处处充满冲突与攻防。

在新闻媒体与社会大众眼中，“两公约”的能见度，很难比得上前阵子引爆争议的“一例一休”或“同性婚姻合法化”。因为“两公约”作为公民社会运用的倡议工具，其核心行动场域，并不是发生在街头或警民冲突现场。

涉及“两公约”的社会运动，发生在各种缓慢的、集体分工的“报告撰写”当中。政府各机关分工撰写国家报告，以接受国际专家的外部审查；非政府组织（NGOs）则撰写“回应与批评国家报告”的影子报告。双边一来一往，看似宁静有礼，其实字里行间处处充满冲突与攻防。

政府所批准的两公约，皆内建“国家人权报告制度”，每四年就必须要定期进行“两公约国家报告国际审查”的实地演练。在2009年马英九政府主导通过两公约入法后，2013年碰到第一次审查，而今年是第二次。在这项法定程序中，政府和NGOs 必须透过国家报告与影子报告，进行一场长期抗战的人权拔河。这个过程耗时慢长、门槛高、议题多元，注定难以引起新闻媒体和公民社会的注意。

人权拔河的关键一周

2017年1月16日起至20日这周，这场人权拔河，在台湾进入最白热化的阶段。10位担任国际审查委员的联合国人权专家来台，直接与台湾政府官员，以及各个领域和议题的 NGOs，按照公约条文顺序，分场次对话。而对话目的就是要在各种大量的对照资讯中，诊断台湾的人权病灶在哪里？有没有具体的除病解方？具体的改善行动又是什么？

其实大约在2015年底至2016年中，总统府人权咨询委员会就已密集召集中央政府各院与相关部会，开过28场国家报告撰写会议。不少NGO在这个阶段的会议中，就已提供过一波批评与具体建议。

相应地，由人权公约施行监督联盟所邀请的80多个NGOs，也开始透过实体会议以及网路协作，完成针对公政公约、经社文公约，以及回复2013年初次审查总结意见的三本影子报告，并付出了高额的翻译费用。

上述10位国际审查委员，在阅览政府与NGOs双边几乎是平行宇宙的报告后，也在2016年底对台湾政府提出一系列议题清单，试图进一步厘清，国家报告中令审查委员们困惑的问题。其中有关公政公约的议题清单，大量引述公民社会的影子报告共34次，对政府提出质问；而政府各部会也必须在一定的时间内进行回应。

政党轮替，官僚仍避重就轻

2017年的这次两公约审查，是台湾政府基于两公约的第二次人权总体检。2013年的初次审查，国际审查委员面对的是国民党政府，这次面对的，则换上民进党新政府。政党轮替，是否在本次审查有所反映？

根据审查期间三天的观察，我们发现：今年登场答询的，几乎是2013年的同一批技术官僚。比如法务部的政务次长陈明堂、内政部政务次长林慈玲，又再次上阵带领各部会接受两公约审查。若要论及不同，那么这次同一批官员发言脱离现实、敷衍、逃避质问的僚气也进化了。

比如，在2013年的初次审查时，有官员表示“台湾完全没有酷刑”，马上就被前反酷刑特别报告员Nowak教授质疑。没想到在这次审查，法务部政次陈明堂又表示：“我国监所完全禁止体罚。”此言一出，脸书网友纷纷指出林伟孝案、买泓凯案等遭虐死案，来严厉驳斥陈明堂。

另外一项夸张言论，就是劳动部公然主张，外籍移工在台湾工作所受到的劳动保障与国人一致。随即审查委员纷纷追问，台湾政府为何放任海上渔工遭到严重的劳动剥削，形同当代奴隶，却没有任何积极保障渔工人权的作为。

NGO团体，有法律依据的告洋状

在这场以国家人权报告为主轴的人权拔河过程中，NGO 的各项努力、团队合作与策略战术运用，主要是在进行“有法律依据的告洋状”，也就是不断去说服国际审查委员，政府的哪些说法避重就轻，以及基于两公约，到底可以提出哪些具体的政策建议。

比如当公政公约委员在讨论人身自由议题，并聚焦在《提审法》与《精神卫生法》时，法务部陈次长表示“强制住院是医疗问题，台湾绝对不会假借精神卫生名义，来逮捕异议份子。”随即，台权会便指出，近几年台湾社会发生随机杀人案后，常有非严重病人的当事人，被强制住院或强制就医——比如2014年的黄姓少年案，和2016年的政大摇摇哥事件。

台权会以此证明：强制住院制度，一直有被政府机关以“民意”、“公共安全”为名滥用的风险。其并建议必须修改《精神卫生法》以符合CRPD的精神，司法院也必须设立精神卫生专业法庭，让强制住院的决定回归法院。

关键不只是法规，而是如何落实

我对你们的“规定”没甚么兴趣，我想知道你们是怎么“落实”的。

1月20日上午，10位国际审查委员召开记者会，公布第二次审查的结论性意见与建议。值得注意的是，其中有许多议题诊断与具体建议，早在2013年的总结意见中就已提出，像是国家人权委员会、暂停执行死刑、监所超额收容与监所医疗、集会游行法、迫迁与游民、难民法、通奸除罪、同性婚姻等等，但这四年来台湾政府几乎毫无进展。

另一方面，我们也看见上次审查所没有的议题，像是精神卫生法与提审法有关人身自由保护的议题、经济成长与分配不均；许多社会制度下脆弱的族群也被看见，像是身心障碍者、外籍渔工、童工、乐生疗养院、LGBTI族群等。

综观这三天审查，我们看到政府代表一再周旋在各种法律和法条细节，虚耗审查者的耐心和专注力，但我们也看到这些审查委员非常清楚，政府代表光是以法规来回应人权问题，并没有足够说服力。比如经社文公约审查会议主席Eibe Riedel就在讨论劳检的议题时不耐地表示：“我对你们的‘规定’没甚么兴趣，我想知道你们是怎么‘落实’的，在实际的执行面如何确保现有法规被能够被落实的？”

事实上每个委员所关心的，无非是有多少案例或统计数据，可以反映实质情形？非政府组织的质疑有没有道理？为何某些议题停滞不前了？无法进展的困难又是什么？

代结语：国家人权行动计划，终结平行宇宙

1月20日审查委员公布结论性意见记者会时，是由林美珠政务委员代表政府，接下这份重要的人权文件。尽管这是委员们送给台湾人民，尤其是制度下脆弱的各族群，最棒的礼物，但同时也给予台湾政府积极保障人权最重要的责任与义务。

在最后一项建议里，专家不仅要求台湾政府采取后续落实的措施，更建议政府必须拟定联合国一再倡议的“国家人权行动计划”，以确保这份文件的每个议题，不会沦为纸上人权。唯有政府愿意承认专家所提出的问题诊断，积极采取落实行动，才能避免人民与政府活在没有交集的平行宇宙中。

（施逸翔，台湾人权促进会副秘书长）

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