评论|施逸翔:两公约审查,官僚与人权的宁静对决

“两公约”在台湾,大概只有在死刑存废争议或重大命案发生之际,才会以一种奇怪的负面形象出现一下,然后又在一片谩骂声中消失隐匿。

本周有10位国际人权专家抵台,进行为期一周的两公约第二次国家报告国际审查;这是蔡英文政府上任后的首次人权大事。

“两公约”这个名词在台湾的社会能见度,大概只有在死刑存废争议或重大命案发生之际,才会以一种奇怪的负面形象出现一下,然后又在一片谩骂声中消失隐匿。比如,日前八里双尸命案被告谢依涵在更二审改判无期徒刑,某新闻媒体就引述法务部说法,下标为“两公约成免死金牌?6年法院引用1095次”。姑且不论统计法院引用上千次两公约条文的意义何在,但是把“两公约”等同于“废死”,其实十分粗暴。

“两公约”全称为《公民与政治权利国际公约》及《经济、社会、文化权利国际公约》,国际上定位为联合国人权机制的两大重要支柱。2009年3月31日,台湾立法院通过《两公约施行法》,自2009年12月10日世界人权日起在台湾正式施行。

两公约并非直接处理废死议题。真正的涉及死刑的是“公政公约的第二任择议定书”,只有选择批准该议定书的国家,才必须立即废除死刑制度;而台湾并非该议定书的批准国。

两公约实际涵盖范围正如其名,涉及所有公民、政治、经济、社会、文化等领域的基本人权,所以,两公约至少应该称为“人权护身符”,而非“免死金牌”。

国家报告与影子报告的交锋

涉及“两公约”的社会运动,发生在各种缓慢的、集体分工的报告撰写当中。双边一来一往,看似宁静有礼,其实字里行间处处充满冲突与攻防。

在新闻媒体与社会大众眼中,“两公约”的能见度,很难比得上前阵子引爆争议的“一例一休”或“同性婚姻合法化”。因为“两公约”作为公民社会运用的倡议工具,其核心行动场域,并不是发生在街头或警民冲突现场。

涉及“两公约”的社会运动,发生在各种缓慢的、集体分工的“报告撰写”当中。政府各机关分工撰写国家报告,以接受国际专家的外部审查;非政府组织(NGOs)则撰写“回应与批评国家报告”的影子报告。双边一来一往,看似宁静有礼,其实字里行间处处充满冲突与攻防。

政府所批准的两公约,皆内建“国家人权报告制度”,每四年就必须要定期进行“两公约国家报告国际审查”的实地演练。在2009年马英九政府主导通过两公约入法后,2013年碰到第一次审查,而今年是第二次。在这项法定程序中,政府和NGOs 必须透过国家报告与影子报告,进行一场长期抗战的人权拔河。这个过程耗时慢长、门槛高、议题多元,注定难以引起新闻媒体和公民社会的注意。

人权拔河的关键一周

2017年1月16日起至20日这周,这场人权拔河,在台湾进入最白热化的阶段。10位担任国际审查委员的联合国人权专家来台,直接与台湾政府官员,以及各个领域和议题的 NGOs,按照公约条文顺序,分场次对话。而对话目的就是要在各种大量的对照资讯中,诊断台湾的人权病灶在哪里?有没有具体的除病解方?具体的改善行动又是什么?

其实大约在2015年底至2016年中,总统府人权咨询委员会就已密集召集中央政府各院与相关部会,开过28场国家报告撰写会议。不少NGO在这个阶段的会议中,就已提供过一波批评与具体建议。

相应地,由人权公约施行监督联盟所邀请的80多个NGOs,也开始透过实体会议以及网路协作,完成针对公政公约、经社文公约,以及回复2013年初次审查总结意见的三本影子报告,并付出了高额的翻译费用。

上述10位国际审查委员,在阅览政府与NGOs双边几乎是平行宇宙的报告后,也在2016年底对台湾政府提出一系列议题清单,试图进一步厘清,国家报告中令审查委员们困惑的问题。其中有关公政公约的议题清单,大量引述公民社会的影子报告共34次,对政府提出质问;而政府各部会也必须在一定的时间内进行回应。

政党轮替,官僚仍避重就轻

2017年的这次两公约审查,是台湾政府基于两公约的第二次人权总体检。2013年的初次审查,国际审查委员面对的是国民党政府,这次面对的,则换上民进党新政府。政党轮替,是否在本次审查有所反映?

根据审查期间三天的观察,我们发现:今年登场答询的,几乎是2013年的同一批技术官僚。比如法务部的政务次长陈明堂、内政部政务次长林慈玲,又再次上阵带领各部会接受两公约审查。若要论及不同,那么这次同一批官员发言脱离现实、敷衍、逃避质问的僚气也进化了。

比如,在2013年的初次审查时,有官员表示“台湾完全没有酷刑”,马上就被前反酷刑特别报告员Nowak教授质疑。没想到在这次审查,法务部政次陈明堂又表示:“我国监所完全禁止体罚。”此言一出,脸书网友纷纷指出林伟孝案、买泓凯案等遭虐死案,来严厉驳斥陈明堂。

另外一项夸张言论,就是劳动部公然主张,外籍移工在台湾工作所受到的劳动保障与国人一致。随即审查委员纷纷追问,台湾政府为何放任海上渔工遭到严重的劳动剥削,形同当代奴隶,却没有任何积极保障渔工人权的作为。

NGO团体,有法律依据的告洋状

在这场以国家人权报告为主轴的人权拔河过程中,NGO 的各项努力、团队合作与策略战术运用,主要是在进行“有法律依据的告洋状”,也就是不断去说服国际审查委员,政府的哪些说法避重就轻,以及基于两公约,到底可以提出哪些具体的政策建议。

比如当公政公约委员在讨论人身自由议题,并聚焦在《提审法》与《精神卫生法》时,法务部陈次长表示“强制住院是医疗问题,台湾绝对不会假借精神卫生名义,来逮捕异议份子。”随即,台权会便指出,近几年台湾社会发生随机杀人案后,常有非严重病人的当事人,被强制住院或强制就医——比如2014年的黄姓少年案,和2016年的政大摇摇哥事件。

台权会以此证明:强制住院制度,一直有被政府机关以“民意”、“公共安全”为名滥用的风险。其并建议必须修改《精神卫生法》以符合CRPD的精神,司法院也必须设立精神卫生专业法庭,让强制住院的决定回归法院。

关键不只是法规,而是如何落实

我对你们的“规定”没甚么兴趣,我想知道你们是怎么“落实”的。

Eibe Riedel,经社文公约审查会议主席

1月20日上午,10位国际审查委员召开记者会,公布第二次审查的结论性意见与建议。值得注意的是,其中有许多议题诊断与具体建议,早在2013年的总结意见中就已提出,像是国家人权委员会、暂停执行死刑、监所超额收容与监所医疗、集会游行法、迫迁与游民、难民法、通奸除罪、同性婚姻等等,但这四年来台湾政府几乎毫无进展。

另一方面,我们也看见上次审查所没有的议题,像是精神卫生法与提审法有关人身自由保护的议题、经济成长与分配不均;许多社会制度下脆弱的族群也被看见,像是身心障碍者、外籍渔工、童工、乐生疗养院、LGBTI族群等。

综观这三天审查,我们看到政府代表一再周旋在各种法律和法条细节,虚耗审查者的耐心和专注力,但我们也看到这些审查委员非常清楚,政府代表光是以法规来回应人权问题,并没有足够说服力。比如经社文公约审查会议主席Eibe Riedel就在讨论劳检的议题时不耐地表示:“我对你们的‘规定’没甚么兴趣,我想知道你们是怎么‘落实’的,在实际的执行面如何确保现有法规被能够被落实的?”

事实上每个委员所关心的,无非是有多少案例或统计数据,可以反映实质情形?非政府组织的质疑有没有道理?为何某些议题停滞不前了?无法进展的困难又是什么?

代结语:国家人权行动计划,终结平行宇宙

1月20日审查委员公布结论性意见记者会时,是由林美珠政务委员代表政府,接下这份重要的人权文件。尽管这是委员们送给台湾人民,尤其是制度下脆弱的各族群,最棒的礼物,但同时也给予台湾政府积极保障人权最重要的责任与义务。

在最后一项建议里,专家不仅要求台湾政府采取后续落实的措施,更建议政府必须拟定联合国一再倡议的“国家人权行动计划”,以确保这份文件的每个议题,不会沦为纸上人权。唯有政府愿意承认专家所提出的问题诊断,积极采取落实行动,才能避免人民与政府活在没有交集的平行宇宙中。

(施逸翔,台湾人权促进会副秘书长)

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读者评论 1

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  1. 感覺上是外國的民間專家對上臺灣的政府機關,不過感覺上似乎多是不承認臺灣的國家的,或許應該要有邦交國保障名額。 畢竟至少看起來相關國家的重視人權的角度,仍不足以與臺灣建立正式外交關係。