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徐子軒:未富先老的泰國

五十多年來泰國老人增長了三倍多,到2015年已達總人口的10%,老化速度與南韓相當……


泰國曼谷一名老人在泰王哇集拉隆功(Vajiralongkorn)的畫像前走過。
徐子軒:相對於發達國家,泰國長者如此微薄的收入,恐怕對推動銀髮經濟貢獻不高。攝: Paula Bronstein/Getty

如無意外,泰國王儲哇集拉隆功應會於今年正式即位,成為卻克里王朝的十世皇,帶領泰國進入新時代。2017年可謂泰國的關鍵一年──但真正的關鍵還不是軍政府還政於民的時限,而是泰國從今年之後,適齡勞動力(15至64歲)將進入萎縮期,這是無論民主或專制政府都得面對的難題。

根據世界銀行(世銀)的統計,泰國勞動力大概在2013年開始往下走,2015年勞動人口佔總體的71.8%,2016年大約為70.9%;預計到2040將再縮減11%。其實從歷年人口自然增長率的變化,不難推算未來人口結構變遷,以及勞動力萎縮的趨勢。

泰國的少子化與老齡化

如果沒有巨大的天災人禍,一個穩定發展的國家隨着公衛系統完善,民眾的歷年死亡率會先降後升──升的原因,主要來自於過剩飲食或是生活方式改變所帶來的疾病,但理論上還是會趨於穩定。泰國的粗死亡率(crude death rate)從上世紀90年代降到最低點後,開始翻轉,現在回復到70年代的水準。

然而,泰國粗出生率(crude birth rate)的下降比例相當驚人,從1960年代每千人有43個新生兒,跌至2014年的11人,亞洲鄰國唯有南韓與越南差可比擬。早先出生率的下降,是因為家庭節育政策宣導有方——這讓泰國得以壓低兒少扶養比,享受人口紅利(demographic divident),有助於其在上世紀經濟發展超越多數東南亞國家。

不過時至今日,泰國的人口成長率趨近於零,2009年更錄得0.15%的超低成長率,今年則稍微增加到0.38%。如此下去,泰國人口即將迎來負成長,或長期停滯,即使能維持人口現有數量,但也將出現大量老齡化(65歲以上)人口。

五十多年來泰國老人增長了三倍多,到2015年已達總人口的10%,老化速度與南韓相當;而同期同比的馬來西亞只上升兩倍。預計到2030年,泰國將再翻一倍,可謂冠絕東南亞。換言之,它將變成最老的東盟(東協)國家。

依照世銀2015年的資料,泰國的人口中位年齡約是38歲,只比台灣、南韓小1至2歲。其他國家如越南是30.7、緬甸是29.8、印尼是28.4、馬來西亞是28.2、柬埔寨是25、菲律賓是23.4、老撾(寮國)則是22(註一)

扶養比走高,長幼結構逆轉

勞動力下降、人口老化直接延伸出的,就是「扶養比」過高的議題。根據泰國國家經濟與社會發展委員會 Population Projections for Thailand, 2000-2030 報告,從2011年泰國的總扶養比(15歲以下加65歲以上人口/勞動力人口),將從過去六十多年來的最低點開始爬升,預計到2040年後回復到1950到60年代的水準,約為60%之上。

但這當中,幼年與老年扶養比將徹底顛倒:以1990年數字來看,老年扶養比是7.1%、幼年是45.9%,兩者相加為53%;2014年總扶養比為39%,老年增長為14%、幼年下降為25%;到了2040年,老年為41%、幼年為22%,總額將高達63%。

扶養比和國家發展密切相關,世銀2015年報告指出,東亞國家的收入之所以能高度成長,有三分之一來自人口紅利的貢獻,也就是因為生育率下降,再配合其他因素讓勞動力得以發揮到最大效用。這點從日本到亞洲四小龍屢試不爽,泰國、中國等後進國家亦有樣學樣。

但正如2012年首次出現勞動人口負成長的中國,泰國也步上「未富先老」的後塵,在還未成為高收入國時,就將面臨先進國家的困境。若以出現相同老年撫養比的時間來看,泰國的人均 GDP 比其他先進國低得多,此對其經濟發展相當不利。

不過,勞動人口下降至一個程度,也會開始穩定。根據世銀預測,大概從2050年到本世紀結束,泰國勞動人口會恢復到1960至70年代水準,約佔總人口的五成多。意味着為了供養老年人,多數年輕勞動者較父輩將承受更大財務、心理等社會壓力,以及可能增加的稅金。然而,聯合國 World Population Ageing 2013 (世界人口老化)報告卻預測,無論先進國家還是發展中國家,人口紅利的下降對各國GDP的制約,會在2010到2030年間達到高峰,但到2050年間則會會漸漸反彈。

長者收入低,難推銀髮經濟

其實,各國隨時間越趨老齡化,未必一定是壞事,也有可能帶來所謂的「二度人口紅利」。「一度紅利」是降低嬰幼兒出生率(與死亡率),提升勞動人口比例,自然能增加收入,如此也會增加消費與儲蓄,活絡國家經濟。二度紅利則是指隨着老年人口增加,可以嘗試針對他們所需發展相關產業,以帶動消費——這就是所謂的銀髮經濟。

不過,這個模型是否適用於泰國,還有很大疑問。依照2012年世界銀行的報告顯示,2010年約有10.9%的長者在泰國國定貧窮線下掙扎求生,生活費大概是每天6.2美金(依照2011年的購買力平價換算)。另外根據 2014 Survey of Older Persons in Thailand ,60歲以上還在工作的泰國民眾達到38%,其中五成六的長者月薪約為或不到四千泰銖,也就是一天3美元多,僅高於國際貧窮線每日1.9美元的標準一點點。

美國密西根大學人口研究中心(Population Studies Center)2015年的報告指出,受調查的泰國長者收入來源主要是靠子女(佔36.8%),和繼續工作(佔33.8%)維持生計。對照1994年的統計,可以發現多數子女仍在供養長者(比例約從84%下降至78%),但子女供養佔長者收入的比例,卻從54%大幅下降了18%左右。這部分主要是由政府接手,也就來自是退休金和補助。

泰國的退休金制度條件較為苛刻(得在同一家公司任職15年以上才得以領取),且法案是在1999年制定,2014年方有第一批人開始領退休金養老,不意外的是,很少有人能夠達到這個標準,目前大概只有6.3%。而2009年民主黨內閣時期推動的長者補助(old-age allowance)在2014年有85%的老人領取,但長者一個月所能領到的大概只有600至1000泰銖──60到69歲為600元,70到79為700元,以此類推。

相對於發達國家,泰國長者如此微薄的收入,恐怕對推動銀髮經濟貢獻不高。

政府與公民的關係調整

老齡化是二戰後首次出現的人口議題,原本只在學理討論,但今日已成為我們必須嚴正處理的重大課題。回應老齡化,除了牽涉到世代資源分配、私人經濟行為、社會價值觀和文化的轉換,甚至是公民與政府間社會契約的調整。例如,泰國長者的生活越來越依賴政府──儘管子女家庭供養仍然重要,但他們更期待政府提供穩定支持。

不過,政府許多政策變革往往不受歡迎。例如其打算延長法定60歲的退休年齡(當然這只是法律規定,實際退休年齡會晚得多),這代表退休金將更遲發放;去年更傳出有意設定長者補助的排除條款,讓擁有一定收入的老人不能領取。這些,都造成民間社會的反彈,亦無法取得輿論支持。

更重要的是,要有效應對老齡化,涉及涵括生育、教育、公共衛生、稅收、保險,以及勞動力市場等政策,複雜度遠超過許多單一政策,亟需建立政府跨部門協調機制。2015年軍政府將原本的長者培力署(Bureau of Empowerment for Older Persons)升級為長者部(Department of Older Persons),負責規劃與執行未來的老齡化政策,成效如何尚有待觀察。

無論如何,老齡化將成為趨勢,執政者應該投注更多資源,配合並引導社會適應人口結構的大變動,政策過程中亦必須凝聚共識,才能真正達到效益。但以現狀來說,泰國軍政府恐怕還在狀況外——例如2015年泰國政府的補助金預算約610億泰銖,佔全年GDP的0.5%左右,預計到2020年將提高到710億。但人均 GDP 相近的南非,相關預算已超過1%,泰國相比之下顯然不足。另外,長期照護系統(長照)更只具雛形預算不足,許多鄉村貧困的老年人口,無法得到應有的長照。

林林總總都顯示,泰國長者的待遇未能符合福利國家的標準,在老年生活未有充分保障之前,更別提與國家經濟共榮發展了。

(徐子軒,LUCIO策略顧問總監,淡江大學國際事務與戰略研究所博士)

註一:這邊省去老化更快的新加坡,因為新加坡靠移民補充人力,但在可預測的將來,泰國也不會變成移民國家。

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