【編按】中國究竟是一個「民族國家」還是「天下帝國」？在其中，60多年來的少數民族與「民族區域自治」又是什麼？有人說這是「漢化」；有人說其中承載著「平等」；還有人認為是蘇聯流毒，會激化民族矛盾。學者哈光甜投書端傳媒，認為這些說法都未切中「民族區域自治」的要點，而理解這一制度，又是討論「中國到底是什麼」的前提。本文是對此一問題的綜合討論。文分上中下三篇，本文是上篇，聚焦於民族區域自治的歷史和當今形態。
與我們熟知的「歷史階段論」不同的是，資本主義從產生伊始就打亂了線性的時間：它並不是一種徹底取代前資本主義社會形式的社會組織方式。以交換為唯一目的的生產在代替了曾經的小農經濟的同時，卻又在全球範圍內重新再生產奴隸制。資本主義從一開始就集合了最嶄新的和最陳舊的、最進步的和最落後的。它面向未來，並且以迅雷不及掩耳之勢，將所有事物都猝不及防地推向未來；但它似乎又像一個薩滿，像一個巫師，讓所有腐朽的、甚至已經死亡的社會形式復活。它讓舊的制度借屍還魂，永遠困在未來和過去之間。歷史從未死亡，而未來似乎已經成為過去。面對資本主義，所有「古今中西」的爭論都變得既迂腐又前瞻。當時間本身遭遇扭曲，我們就要面對無數違背常識的社會變遷。
中國的民族區域自治就是這樣一個卡在過去和未來之間的制度。它橫跨在三個相互聯繫卻又各不相同的歷史形態中：
一、傳統的多族群、多文化的帝國；
二、社會主義傳統下的少數民族獨立自決；
三、新自由主義政治經濟變遷所帶來的族群關係重組。
而在過去的十幾年，民族問題成為當代中國爭論的熱點問題之一，也並非偶然。這不僅與實際發生的族群衝突有關，也與中國官方意識形態和治理策略在過去二十幾年間的變遷直接相關。也就是說，民族問題在政策層面的尖鋭化，與新自由主義條件下中國在世界範圍內的崛起直接相關。新的國際和國內條件，以及知識和思想界自1980年代至今在意識形態上趨於保守化的取向，都導致「民族問題」開始成為一個必須要重新面對和處理的問題。
不僅如此，當代中國處理民族問題的方式，或者說很多學者自九十年代中期醞釀、從二十一世紀初開始獲得廣泛影響力的處理民族問題的思路，都透露出一種奇怪的古老與當代的結合。人們開始覺得，似乎帝國時代的「彈性」處理更有利於「長治久安」，似乎社會主義時期對於蘇聯的借鑑（儘管這種借鑑在程度上要遠低於慣常的理解）導致中共採取了僵化的民族識別。
所謂「僵化」並不是指劃分人群的僵化——所有研究者都一致同意，在將不同人群劃分為不同民族之時，中國政府的工作組遭遇了很多模稜兩可。他們往往要根據實際情況斟酌決定，而不能僵化刻板。所謂的「僵化」更多地不是指實際的人群劃分，而是指政策本身在抽象的層面上給少數民族造成的心理影響。也就是說，這種觀點認為，「被」識別因而以法律認可的方式「被」定義為某一個民族的人，會使得「被」定義的人自然地認同這個標籤。並且，由於這一標籤往往與實際的社會福利掛勾，具備少數民族身份的人因而就更容易認同這一身份，更容易接納官方的標籤。進而以此為出發點，不自覺地增強了自己的本民族意識，甚至以「民族」作為認識周遭世界和人群的核心範疇——於是一切事物都要透過「民族」的有色眼鏡來處理。
一言以蔽之，很多當代學者仍舊抱持的觀點是：社會主義時期的民族識別是以公共國家政治的方式，來促成一個原先並不存在或者並不明顯的民族意識的產生，因而對當代中國的民族問題，社會主義的國家政策具有不可推卸的責任。
在這個背景之下，民族區域自治當然會成為一個爭論的焦點。因為它不僅有關民族意識，不僅有關社會福利，它還直接關係到領土完整和國家主權。但至今為止，我們仍舊缺少懸置意識形態的、對於民族區域自治在制度層面的研究。這樣的研究要處理的，不僅是民族區域自治到底是一個什麼樣的制度，還要處理它在當代歷史條件下的特殊形態和角色。民族區域自治制度不可避免地既帶有傳統帝國和社會主義國家的特徵，又具備一種奇特的前瞻性，以至於讓當代中國一些具備影響力的知識分子在它身上看到未來中華帝國崛起的契機。民族自治在逐漸超越它自身，逐漸超越一個具體的、具備特定歷史性的制度，而變成一個新的範式。這個新的範式既是思想的範式、知識生產的範式，又是一種治理的範式，是政治權力擴散和重組的範式。而如果要理解這種變化，我們就必須要從實際的社會調查和分析開始，從認識究竟什麼是民族區域自治開始。本文即是嘗試之一。它基於筆者自2010年至今的社會調查和文獻閲讀。
「沒有民族，只有民族裏的個人」
這種看待和處理「民族問題」的方式實際上一直是以一種「擦邊球」的方式來面對族群差異。它處理的是作為原子的「人」，而不是超越於人或者深入人內部的文化世界；它處理的是「人與人之間的不同」，而不是不同的生活世界在面對改變時面臨的不同境遇和做出的不同選擇。
筆者在寧夏研究回族的時候發現一個令人困惑的問題：在民族自治地方，民族問題無所不在，因而反而「無處可尋」。比如一位回族幹部講：「在寧夏，一切問題都是民族問題」，因為幾乎一切問題都要牽扯到回族，都會有回族參與，或者都會影響到回族。不僅在寧夏，筆者在河南也看到類似的情況，但是是以另一種形式出現：地方性的民族事務委員會和宗教局（民族和宗教在中國大陸往往是被當作同一個問題來處理）起到的永遠是輔助性的工作，而這個輔助性的工作卻在很多其他性質的政府工作中出現。比如工商部門在進行商業監管或者批准企業成立時，如果檢察的企業負責人是少數民族，那在他們的工作中就必須要與民族事務部門相互結合。或者在處理民事糾紛時，如果涉事雙方有一方或者雙方都是少數民族，民族事務部門也必須要參與進來，與其他部門合作──雖然在這裏，民族事務部門始終佔據次要地位，起到一個幾乎無用的協助性工作。
也就是說，在這些問題中，核心不是問題或矛盾本身的性質，而是涉事的人本身。「民族問題」在這裏變成了「關於」少數民族的問題，或者是「牽涉」少數民族的問題。只要有少數民族的「人」參與的問題，就變成了「民族問題」。
因而，會有兩個相反的結果出現：一方面，「民族問題」永遠處在一個次要的位置上，永遠無法成為一個「實質上」的「民族問題」──換句話說，按照這種處理方式，「族群差異」就變成了不可見的，可見的只是具體的「民族中的個人」。於是，治理者完全可以不去理解族群或文化差異、完全可以在忽略差異的情況下將每一個個體看作似乎最具體、實際上反倒最抽象的「個人」。這個「個人」彷彿一顆無法再細分的原子，於是治理者不必去了解原子的構成、不必去了解原子內部的內容，而只需要將原子本身看作是一個實體，只需要去從外部協調原子間的關係即可。所以不少從事民族工作的幹部都曾講：根本不存在「民族衝突」，有人的地方就有衝突，這與民族無關。所以「我們的工作就是協調處理衝突，不必上昇到民族問題的高度。」另一方面，這卻是一種無所不在的「次要」，只要是有「民族個體」存在的地方，就一定會有「民族問題」，也會有「民族衝突」。
從這個角度也就不難理解中國很多基層民族事務管理部門的兩難境地：一方面，他們始終處在管理機器的邊緣，民族事務部門始終是清水衙門，這一點即便在民族自治地方也是如此。他們的工作永遠是輔助性的，而且好的民族工作（應該）有一個基本的原則：成功的民族工作，其效果就應該是「潤物細無聲的」，就應該是似乎根本沒有任何事情發生，似乎在轄區境內是不存在少數民族的。也就是說，好的民族工作的結果，是似乎民族事務管理部門沒有任何存在的必要，好像沒有任何牽涉少數民族的事務需要處理。這更加劇了民族事務管理部門的邊緣地位。他們不能大張旗鼓宣揚自己的政績，因為這種宣揚只會適得其反、自找麻煩。另一方面，正是因為這種「輔助性」和「邊緣性」，民族事務管理部門的職責很龐雜混亂。看起來他們什麼也不負責，但實際上他們卻似乎負責一切事務。他們一方面似乎不存在，另一方面卻似乎存在一種民族事務部門的「帝國主義」，似乎他們要滲透進所有其他部門，民族工作要滲透進其他一切工作。
但是問題的關鍵不僅僅在於這種矛盾的存在，更重要的是這種看待和處理「民族問題」的方式實際上一直是以一種「擦邊球」的方式來面對族群差異。它處理的是作為原子的「人」，而不是超越於人或者深入人內部的文化世界；它處理的是「人與人之間的不同」，而不是不同的生活世界在面對改變時面臨的不同境遇和做出的不同選擇。一方面，差異似乎無處不在，似乎存在於每一次細微的交往之中；另一方面，差異卻因為這種表面上的擴散而完全消失。好像是一張不斷擴張的大網，擴張得太大，所以網眼幾乎和網本身的大小一樣，網線就消失在無形之中。
作為「交流」的民族區域自治
整合漢族人口入少數民族自治地區，既有政治上的「自治」又有經濟上的「交流」，這種結合本身就帶有鮮明的社會主義特色。
那麼這種面對族群差異的治理邏輯與民族區域自治存在什麼關係呢？民族區域自治是不是也一樣會造成「民族問題無所不在，因而無處可尋」的情況呢？
首先，民族區域自治的核心，不是民族，而是區域。民族區域自治不是少數民族擁有屬於自己的區域、管理自己事務的制度──雖然不可否認的是，確實會有少數民族幹部參與到民族地區的管理中。但民族區域自治卻不是民族自治的制度。從一開始，《民族區域自治法》就沒有規定在多大範圍內、某一個少數民族人口達到多少比例就可以建立民族區域自治地方。這個基本的數字標準是始終沒有的，而且按照中共高層的說法，肯定不能有──當時有一些幹部不理解，甚至覺得應該有，這都被當作錯誤來批評。比如在1951年12月21日召開的中央民族事務委員會第二次委員擴大會議上，時任委員會主任的李維漢明確說：「民族的區域自治是⋯⋯以少數民族聚居區為基礎的區域自治（不應以少數民族所佔當地人口的一定比例為基礎；這種看法是錯誤的，違反共同綱領的）。」他的批判放在括號裏，一方面說明這種看法很普遍，但他又不能公開再著重談以免激起更多的聲音。他必須要講，又不能講得太多，所以就只好放在括號裏，可見比例的問題在當時應該是一個比較敏感的焦點。
但是具體比例的缺失還不是這部法律唯一有趣的地方。與這種缺失一脈相承的，還有對於民族自治區域的具體設置方法：
雖然有一些自治區域由單一的民族構成，但是很多──甚至大部份自治區域，是由兩個或者多個少數民族共同組成的，不是分隔而是結合的單位。並且，即便在一個比較大的──比如省一級的單一民族自治區域之內，還可以有更小單位的其他少數民族的自治區域（比如自治州或者自治縣）。更進一步，這部法律還規定，每一個民族自治區域，無論大小，都必須要包括一定數量──這個數量同樣沒有實際的規定──的漢族人口。也就是說，漢族人口的納入是民族區域自治的一個不可或缺的組成部分。
有的學者曾發表批評，覺得這是中國政府漢化的做法。但既然這種做法直接寫在公開的法律中，而且往往與反大漢族主義放在一起講，那就證明中共對此有自己的一套講法，在他們看來，這不算是漢化。因而我們需要考察的，是他們如何把這種做法合法化，他們利用什麼樣的論點和論據來公開闡明這種做法的緣由。在這裏，有一個「交換」、「交往」、和「交流」的主題。按照周恩來在1950年代的講法，漢族在歷史上曾經憑藉自己是主體民族的優勢，將少數民族不斷排擠到自然條件惡劣的地區，這造成少數民族的欠發達。所以在1949年之後，漢族應當「還債」，應該為他們之前的所作所為付出代價。而這種「償還」是以「交流」的方式出現的──漢族不應當逃避責任，而應當積極介入少數民族的發展，積極提供「先進民族」在生產方面的技術和資源。民族區域自治的目的不僅在於實現政治上的自主，或者說，政治上的自主如果沒有經濟上的發展是算不上真正的自主的。而要實現經濟的發展，「封閉」就是死路一條。少數民族必須要通過與漢族的交流和合作才能有自己的發展，而民族區域自治制度就是將這種合作制度化的途徑。
將「政治自主」看作是不完整的，將沒有「經濟發展」的「政治自主」看作是虛偽的──這恰恰是社會主義左派政治對傳統自由主義的批判。這種批判不僅限於中蘇共產黨，甚至也存在於當代的西方左派之中。於是，整合漢族人口入少數民族自治地區，既有政治上的「自治」又有經濟上的「交流」，這種結合本身就帶有鮮明的社會主義特色。雖然在這種情況下，「自治」在何種意義上展開，在實際操作上是否確實能保證少數民族的「自治」，就變成了一個難以回答的問題。
一方面，少數民族聚居的地方，尤其在西北和西南一些地區，往往面積較大，人口相對稀少，而漢族地區則人多地少。以官方的設計，民族自治的區域應該變成促進人口流動、進行資源整合和再分配的媒介。而在發現少數民族聚居地區藴藏豐富的、工業化所需要的礦產資源之後，這一點就變得更加重要。也就是說，按照中共的說法，只有漢族與少數民族實現了相互的結合，只有他們之間能夠實現相互的合作，兩者才能生存下來──否則漢族會被限制在很少的土地中並且缺乏工業化需要的資源，而少數民族則守著資源而沒有必須的技術和人員。
另一方面，在設置一些民族自治地區時，哪些區域可以劃歸這個自治區，並不以這些地區是否有大量少數民族族人口聚居為條件。比如寧夏回族自治區，越是回族人口聚集的地方，越不能劃入回族自治區。因為按照官方的設計，民族區域自治制度不僅是協調民族間（既是少數民族和漢族間，也是各少數民族之間）經濟關係的媒介，而且是協調民族間日常交往的媒介。因此，不是所有與寧夏毗鄰並且有大量回族人口聚集的地區都可以劃入寧夏回族自治區，而是只有那些回漢──主要是回漢──關係融洽的地區才可以劃進來。而歷史上出現過回漢衝突、或者回漢關係仍舊緊張的地區，即便有大量的回族存在，也必須被排除在回族自治區之外。這也就是為甚麼甘肅省的一些地區必須留在甘肅省。而實際上，如果這些地方放入寧夏的話，寧夏的回族人口比例會高出不少。也就是說，寧夏回族自治區的設置，實際上是一個將某些回族人口稠密的地區分出、納入一些漢族人口稠密地區的過程。
並且，這一過程實際上透露出，民族自治地方實際上也不一定是協調民族間交往、化解民族間矛盾的媒介──它或許更多地是一個將「問題區域」排除和掩蓋的制度設置。
見林不見木的民族區域自治
「民族區域自治」在根本上其實不是處理族群差異的制度。甚至於，族群差異在這個制度之下是不可見的。
但無論怎樣，至少有一個問題應該是清楚的，即民族區域自治制度所作用於其上的對象，同樣不是單個的少數民族群體，它不面對群體性的差異。它處理的，不是多元文化的問題，不是差異的問題，它處理的是群體之間的關係──在這種治理邏輯的眼中，不見木而只有林。或者更準確地說，也沒有林，而只有環繞著林的空氣和滋養林的土壤。
因而，民族區域自治所構建的，是一個不屬於任何民族獨有的「空間」，是一個處在各民族之間的「空間」。如果我們將制度比做一部相機，而將被制度形塑甚至創造出的對象比做底片上的成像的話，那麼隨著民族區域自治的相機不斷對焦，逐漸在底片上清晰呈現的圖像，反倒不是少數民族本身。他們是模糊的，焦點不在他們身上，而在他們周圍，在他們「之間」。民族區域自治在制度層面並不關心他們是誰，並不關心族群差異的具體內容。
或者說，這些對民族區域自治都不是最重要的。每一個少數民族群體都可以被當作一個「黑箱」，治理者不需要知道黑箱內有什麼，只需要保證所有的黑箱按照某種方式被羅列、安排即可。他們只需要保證房間的井然有序－－如果這種秩序需要他們去了解箱子內的東西，他們當然會去了解。但這種深入內部的了解只服務於一個目的，就是在「外圍」更好地安排箱子之間的空間關係。不僅如此，治理者還要去考慮，這些黑箱如何與室內的其他傢俱發生關係、如何與室內的牆壁和窗子發生關係、如何可以不阻擋陽光、如何可以既儲物又有裝飾作用。如是等等。
更進一步說，民族區域自治的核心是「交往」和「交流」，是關係的流通，是人員、資源和「文化」在群體間的循環。因此這種治理的邏輯著眼點在於一個「域」的概念，是一個內部關係交錯的「空間」。這些關係不僅包括人與人之間的關係，還包括與「自然條件」、與「經濟」和「歷史」之間的關係，因而是一個綜合的「人文自然空間」的概念。也正因此，按照中共官方的說法，「鄉」一級是不能存在民族自治區域的。也就是說，一切民族自治地區，最低只能到達「縣」一級，因為「鄉」被認為在空間和人口上都不夠「大」，而且在行政上並不具備協調「域」內錯綜複雜關係的能力。也就是說，在「鄉」一級不可能有民族區域自治所要求或者所要構建的那種空間性的人與自然的循環關係。因此，「鄉」最多可以被稱作「民族鄉」，而絕不能是「民族自治鄉」。
實際上，如果我們來觀察基本的民族分布，所謂的「大雜居、小聚居」，到了鄉村一級，在不少地方——這一點西北比西南地區更明顯——實際上純粹是單一民族的聚居區。也正是因為這一點，在行政層級上越往下，少數民族聚居的人口越多，單一民族聚集程度越高，也就越不具備「民族區域自治」的條件，因為它越來越集中於一個少數民族，而不具備協調民族「間」關係、處理民族「間」合作的條件。這與我們慣常的認識是完全相反的。「民族區域自治」因此在本質上是一個劃定地理區域、處理區域中人群之間的關係以及人群同自然資源和歷史條件之間關係的制度，在根本上其實不是處理族群差異的制度。甚至於，族群差異在這個制度之下是不可見的。
（哈光甜，美國紐約哥倫比亞大學人類學博士，英國倫敦大學亞非學院（SOAS）博士後）