觀點 政經人文

盤點梁振英任內房屋政策,迎難而上還是空頭支票?

過去四年,梁振英治下,讓香港人陶醉於盲目興建樓宇的遊戲之中……


香港首個「港人港樓」條款的私人住宅項目啟德1號。
香港首個「港人港樓」條款的私人住宅項目啟德1號。攝:羅國輝/端傳媒

2012年特首選戰前夕,梁振英以接近四成的民望,拋離原本被中央欽點的唐英年接近一倍,得到中共的首肯,成為特首。梁振英「逆轉勝」,除了有對手受「黑材料」困擾的幫助,亦因為梁將自己塑造成站在基層一邊、打擊地產霸權的形象。這與來自商界、背後有一班港人心目中的「權貴」撐腰的唐英年,形成強烈對比,此消彼長,漸贏民望優勢。

梁振英在上任後,以增加房屋供應為施政「重中之重」,往往繞過財政司司長曾俊華,直接參與覓地建屋工作。梁氏第一份《施政報告》,便提出「協助基層上樓、協助中產置業」的美好想像。

一上場大刀闊斧,其時氣勢一時無兩,但實際效果如何?

公屋供應量沒一年達標

公屋方面,梁氏主打未來五年(2013年至2017年)供應75000個公屋單位,並經常把責任推給前朝政府,怪責十年停賣地、停建居屋等舊政,希望以此對比,突顯其政策的改善以博得基層掌聲。

驟眼看來,這好像是新政府新思維,但細心一看,前特首曾蔭權任內的最後一份《施政報告》,便已經提出同一目標:數字一樣、措辭幾近一致。曾氏在添馬立法會綜合大樓啟用的當天,在裏面宣讀他最後一份《施政報告》,內容如下:「根據房委會的公營房屋建設計劃,未來五年共有約75000個公屋單位落成,亦即平均每年有15000個。」梁振英定下的所謂大計,其實是房委會老早定下的目標。

然而,由於公屋輪候冊的人數愈排愈多,等候上樓時間亦愈來愈長,政府在2014年的《施政報告》及2014年末的《長遠房屋策略報告》中提出「未來10年供應總量以47萬個單位為新目標,公營房屋佔六成(即約28萬伙)」,相當於每年20000個公屋出租及8000個資助出售單位。梁振英由每年15000伙公屋「嗌大」到每年20000伙公屋,背後有何魔法?

原來就是到處「盲搶地」,害得負責覓地的部門為了交數而不擇手段,見縫插針、破壞綠地,多次硬闖城市規劃委員會(城規)改劃,引來大量市民提出反對;而在政府部門工作的公務員專業人士則捱更抵夜,得不到掌聲之餘,覓地過程卻挑戰自己多條底線,有口難言。

撕裂香港的房屋政策,效果如何?根據房委會數字,自梁振英當選後,沒有任何一年的公屋供應量達到目標,即使每年15000個單位的原有目標都未能達到(表一)。而所謂的今年供應量大升四成,只是上一年度超低供應量的基數假象:

表一。
表一。圖:端傳媒設計部

有人也許會以為建屋需時,很快便會達標,但實情並非如此。先不論十年後的光景,政府當局在2015年11月2日於立法會房屋事務委員會提供有關《2015-16至2019-20年度公營房屋建設計劃 》的文件,裏面提到2015/16至2019/20年度的五年間,將會有75600伙公屋單位落成,平均每年15120伙(查看過去一年的公屋落成量,加上未來四年公屋單位落成量的預測,實數為74744伙落成單位),不到20000伙。

即使假設文件中所提到的75600伙公屋單位能如期落成,屆時驀然回首,十年建(公)屋廿萬的大計,時間過了一半,卻只完成到目標的37%左右。再往後的五年,政府需要以大約一倍半的速度建屋,才能達標,即每年平均約25000伙公屋落成量!梁振英這個承諾,是慷下兩任政府之慨,功勞自領,強人所難。屆時不能兌現,他早已去如黃鶴。

私人樓宇政策全失效

私樓方面,梁振英聲稱要幫中產上樓,實施了三招:一、增加供應;二、辣招印花稅;三、「港人港地」政策。

先勿論三招內容為何,客觀事實就是現時的樓價和租金指數比他上任前大升了58%及28%(2012年3月的香港私人住宅售價和租金指數為192.2和134.3,2016年10月為303.8和172.5),不但無法令樓價和租金下跌,反而愈來愈貴。樓價可負擔水平方面,香港的住宅樓價佔家庭入息的中位數比例在同期持續上升,由2012年的13.5倍升至2015年的19倍,遠超極度難以負擔比例的國際標準(5.5倍),香港繼續成為全球樓價最難以負擔的城市(註一)

回歸後,首任特首董建華在第一年的《施政報告》的目標是,每年最少興建85000個單位,10年內全港七成的家庭可以自置居所,但瞬即遇上亞洲金融風暴,樓市泡沫爆破,往後接近十年間,沒有一份《施政報告》有勇氣觸及增建房屋事宜,甚至乎連房屋政策,都不會著墨太多。

然而,風暴離開、樓價大跌六成幾後,樓價在2004年起開始回升,至2010年中重回1997年的樓價水平,因此曾蔭權在2010/11年度的《施政報告》首次承認房屋供應不足,翌年提出每年興建20000個私樓單位的目標。換言之,第一個重提大興土木建屋的,不是梁振英,而是曾蔭權。梁振英基本上承接前朝目標,在上任後第一份《施政報告》(2013年)這樣說:「在私人住宅市場方面,在未來3至4年,一手市場預計可提供67000個單位。」

可惜,在這3至4年間,真正的每年私樓落成量只達目標的一半,四年來的總落成量只有46683伙,只有目標的70%,若以三年計,更只得目標的53%(表二)

表二。
表二。圖:端傳媒設計部

雖然2016年還未過,但若要在第四年追趕達標,要一下子在一 年內做到對上三年的總落成量,只有神蹟才有可能。

然而,梁振英繼續把幻想吹噓,他在20152016年的《施政報告》把私樓落成量再「加碼」,將未來三至四年私樓落成量誇大到74000和87000伙,卻從來沒有解釋為什麼2013年所做的同一預測會嚴重高估?今次的預測又為什麼可靠?

增加供應=樓價下降?

四年過去,梁振英的房策成績真的「有目共睹」。然而我們幫他埋單計數(結算帳目)的同時,必須思考一下,梁振英「增加供應便會使樓價下降」這個信仰,是否真確。

政府在今年11月4日突然加辣,最引人注目的,不是梁振英與財政司司長曾俊華如何在記招上針鋒相對,而是梁振英的這一句:「我們增加住宅單位供應量的同時,我們要面對三種非自住需求。這個包括外來需求、投資需求和投機、即是炒賣需求。因此,我們在過去幾年通過用印花稅的手段來遏抑。」而這句話的前提,是過往的「辣招」(提高各種印花稅)不能遏抑「外來需求」,變相承認了辣招無效遏抑樓價。

關於辣招無效的分析,已於本地月刊發表(註二),不再在此重複。而「港人港地」政策更因為執行上出現法律問題,最終只有一塊細型土地以「港人港地」的地契條款批出,而樓宇落成後的售價同樣是高不可攀,完全無助遏抑樓價,政府卻說風涼話:「港人港地」並不保證平價。

過去四年,梁振英治下,讓香港人陶醉於盲目興建樓宇的遊戲之中,而沒有思考房價不能負擔的成因和其他解決房價過高的策略。

其實只要看一看過去12年的私樓售價指數的年度變化率,就不難看得出樓價的周期性,無論是現屆政府就任前或後,樓價都有着差不多一樣的周期幅度和頻率。這有力地說明樓價的升跌與現屆政府的供應增加無關。

圖:端傳媒設計部

而這幾次周期變化,正與實質利率變化有關。我在2009年的一份國際期刊發表的文章(註三)已有量化分析證據,而去年9月起的樓價輕微調整,與美國多年來首次加息的時間不謀而合。不過,隨着美國長債息率回落,樓價很快又反彈回升,與實質利率理論的預測完全一致。邏輯非常簡單清楚,超低息即是借貸成本平,負實質利率更是借貸息率平過通脹,無本生利,自然吸引熱錢流入,炒高樓價。

執筆時正值美國長債息率開始回升,香港通脹回落,實質利率有由負轉正之勢,可能特區政府毋須增加供應,樓價也會受外圍因素影響而變化。

沒投資功能的合作社房屋

事實上,香港因為聯繫匯率制度,本地樓價受實質利率影響已是不爭的事實,因此長遠解決香港人可負擔住屋問題的方法,必須把居住權和投資權分開,必須增設一種沒有投資功能,只有住屋權,又毋須政府出資興建的房屋,以滿足市民的住屋需要,同時可以限制熱錢炒高樓價,合作社房屋是其中一種方式。

合作社房屋只要政府以象徵地價批出土地,讓社員自行出資興建,毋須政府承擔。舉個例子,市區一間600呎單位,市價600萬元,令很多中低收入家庭無法負擔,即使以居屋出售,仍需420萬元,一樣難以負擔,更要「抽獎」。即使在同區租樓,租金亦需要每月兩萬多元,更常被業主逼遷加租,無法安居。

若以合作社房屋計劃,社員只需支付一百萬元建築成本,若以按揭計,每月只需六千多元,便可安居樂業。因為社員沒有土地業權,只有居住權,所以不怕投資熱錢炒高合作社房價。房價根本不會升值或跌價,社員每月只需支付維修及管理費,真正自住,不可出租,不可擁有私樓,既公平亦可持續,更可還地於民,一舉多得。

(姚松炎,博士、立法會議員;BEN LEI,議員助理)

註一:美國研究機構 Demographia 公布國際供樓負擔能力報告,以2015年第三季的數字,負擔比為 19倍。這個數字,連續七年繼續排名全球供樓負擔最高第一位,兼且打破調查有紀錄以來的歷史新高。Demographia (2013, 2016) Annual Demographia International Housing Affordability Survey

註二:姚松炎(2016) 辣招加辣扭曲市場,劏盤遍地開花,信報月刊12月號,477,129-131。

註三: Yiu, C.Y. (2009)Negative Real Interest Rate and Housing Bubble Implosion: an Empirical Study in Hong Kong, Journal of Financial Management of Property and Construction 14(3), 257-270


2017 年 7 月,端傳媒啟動了對深度內容付費的會員機制。在此之前刊發的深度原創報導,都會免費開放,歡迎轉發,也期待你付費支持我們

如果你喜歡,就分享給更多人吧