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黎蝸藤:掙脫「一個中國」?特朗普的險着與阻力

特朗普不介意提早攤牌,用台獨牽制中國。這種攤牌不會止於口頭;若得不到中國的讓步,下一步可以考慮的低成本手段……


美國候任總統特朗普(Donald Trump)。
美國候任總統特朗普(Donald Trump)。攝:Tommy Gilligan-USA TODAY Sports via REUTERS

特朗普(川普)和蔡英文的電話震動了國際傳媒。雖然事後,無論中美政府都淡化事件,特朗普陣營也有降低聲調的説辭,但這已經為中美關係投下陰影。

美東時間12月11日(週日)下午兩點,Fox 電視播出華萊士(Chris Wallace)對特朗普的專訪。專訪中特朗普一方面辯解,自己是在接電話前一兩個小時,才知道有這個通話計劃;一方面又強調,自己完全理解這個電話的意義,無法容忍要聽命(dictate)中國是否要接電話。

他更進一步提出:美國沒有必要被「一個中國」(One China Policy)政策約束,除非中國肯在商業、操控貨幣、關稅、南海和北朝鮮這幾個問題同美國達成協議。這是中美建交之後,總統或準總統,首次把「一個中國」打包在對華政策的交易中,是對中國發出的最強硬聲音。

特朗普對中國,有別於希拉莉的強硬

筆者在7月份就發文討論過,特朗普上台會對中國強硬───當時特朗普在中國輿論支持者眾,大多數人都堅持,希拉莉(希拉蕊)才是對中國不利的人。特朗普當選的第二天,筆者在《上報》發文解釋了特朗普的外交思維,提及台灣會看到打破悶局的空間;其後再在《明報》指出,日本可能是東亞變局最大的得益者。在美台電話之後,筆者在《端傳媒》撰文分析,對華強硬和對台親善會是特朗普執政早期的路線。

這些分析都基於三個理由:特朗普不是被錯誤標籤的「孤立主義」、中美之間的矛盾並非在商言商可以解決、特朗普陣營中親台派佔上風。美台通電,已經看到了台灣打破悶局的真確性;特朗普的最新訪談,進一步說明台灣會成為中美間的籌碼,在國際事物中獲得更大關注;從安倍異常積極的外交活動看,日本已經爲此做好準備;缺乏準備的中國落在下風。

其實,無論希拉莉還是特朗普,對中國都會比奧巴馬(歐巴馬)要強硬。但這兩人的強硬是不一樣的。

奧巴馬推行的「亞洲再平衡」戰略不利中國,但在執行上,奧巴馬的軟弱一直為美國國内軍政界詬病。希拉莉沿用「亞太再平衡」戰略,贊成推動 TPP,「制定新的貿易規則」;這點和奧巴馬別無二致。

雖然希拉莉會在一些具體的問題上(比如南海和北韓)立場更強硬,但基本上會依照既定的路綫,顧及國際秩序,不會觸及中國的底線。可以預見,希拉莉不會改變一個中國的政策,不會支持台獨,也不會干涉新疆、西藏,以及香港。總之,希拉莉的強硬是依照規則的、可以預見的、有限度的、可以控制的、以及有預案應對的。中國熟悉這種節奏,面對這種強硬,最多擴張步伐慢一點,但仍然會緩慢地擴張。

特朗普與此相反,他的強硬是無法預測的——這基於他易變的脾性、刻意讓人無法預測的商人談判本性、更基於他「反傳統」的外交思維。

從自由主義向現實主義的回盪

戰後,自由主義和構建主義的外交理論崛起,到了冷戰後更佔上風。這些理論支持以提倡人類共同利益(比如氣候變化)和共同價值觀為出發點,以國際協作為手段,以國際組織作爲解決紛爭的場所。後冷戰時期的全球化思潮,正是和這種外交思維相適應的。

相對而言的現實主義國際關係理論,以國家利益而不是全球利益為出發點、以對抗代替協作的手段、把國家而不是國際組織作爲國際關係的重心;儘管其一直被運用,卻大多被作爲分析問題之前的靶子,被西方主流國際關係學者批判。

應該承認,在自由主義和構建主義的外交理論指引下,國際軍事衝突的頻率與嚴重性大幅減少。但是外交思維通常是社會思潮的產物;近幾年國際形勢,導致右翼主義和本土主義等社會思潮的崛起,除了把特朗普拱上台,也讓流行於一戰前的現實主義國際關係理論重新擡頭。特朗普對維護二戰後建立的國際秩序興趣不大。對他來説,這套秩序與其說是美國的財富,不如說是美國的負擔。

美國在奧巴馬時代因希望與中國攜手合作解決一系列國際問題,所以覺得有必要與中國合作。但奧巴馬視為非解決不可的問題,在特朗普看來,要麽不是問題(比如氣候變暖)、要麽本來就應該由中國解決(北韓核武)、要麽根本無需中國插手(比如敍利亞問題,只要美俄關係回暖就解決一大半)。

客觀而言,現行的國際法規則和國際秩序的「現狀」總體上對美國有利。比如中國在南海的擴張,受到規則(南海仲裁)和「現狀」(各國不希望改變現狀)的抵制最大。但也要看到,現狀既限制了中國,也同樣限制了美國。比如遵守這種秩序和規則,令美國無法在南海中國造島的時候強力干預(會違反國際法)。因此,這種現行規則也令「特朗普的美國」感到束手束腳。

每種秩序總有終結的時候。如果按照希拉莉的路綫,美國會逐步減弱優勢,最後自然而然地終結美國一超獨大的世界——當然這個過程可能很長,美國還會是諸強中最強的一個,但不會是唯一的世界強國;中國也可以穩步地成爲世界一級,而不是局限於區域強國。

但特朗普的上台,預示了美國不會繼續這種路線。他不傾向維護這套國際秩序,而是寧願趁美國還有優勢的時候,「提早」終結這種秩序,打造有利美國的「新秩序」。爲此,外交界的「準則」和「禁忌」會被放到次要位置,一切為「美國至上」讓路。

族群矛盾與分離主義:中國的軟肋

過去十幾年來,討論到中國為何未具備與美國爭奪霸主地位的實力時,常會提到中國內部的民族矛盾和各種分裂勢力。美國戰略界深知中國這個弱點,但要實際利用並不容易。

第一,美國傳統外交思路是以「維護國際秩序」為目標,「干涉中國領土完整」首先遇到國際法和國際秩序上的問題,與這個目標相悖。《聯合國憲章》第二條和國際法尊重各主權國家的領土完整。新疆和西藏都是美國承認屬於中國的領土。在台灣問題上,美國在《開羅宣言》中承諾把台灣歸還中國;中美《上海公報》中提及「美國認識到(acknowledge)在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國,台灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議。」美國若貿然介入中國領土問題,違反過去一貫立場。

第二,中美之間仍有「共同利益」,彼此矛盾還不足以要冒險打破現有秩序。因此這個弱點一直只是理論上的潛在手段,只有在非得攤牌時才可能考慮;美國會在這些問題上打擦邊球,但不曾真正衝撞中國的利益。

而這種傳統,眼下可能即將被改變。特朗普會對中國如何招數仍難盡料。但能想像,他雖對人權、宗教等問題不感興趣,卻不會將這些議題束之高閣;甚至一直被視爲國際交往禁忌的牌——如台獨、疆獨、藏獨、甚至蒙獨和港獨等,都可能被運用,以換取中方在貿易、關稅、貨幣、南海和北韓等議題的讓步。

這次 Fox 訪談正清楚證實他這種態度:特朗普不介意提早攤牌,用台獨牽制中國。這種攤牌不會止於口頭;若得不到中國的讓步,下一步可以考慮的低成本手段,包括支持台灣的國際活動空間,加強對台售武,放手讓日本增加在東亞的軍事部署等。更有甚者,他甚至還可能盤算著更狠的招數,比如針對中國的內部民族矛盾做文章。

其實對中國來說,大陸內部的民族問題比台獨更為嚴重——畢竟台灣一直是分立的政治實體。中國本質上還沒有完成構建現代多元化國家的進程。這幾年,中國民族矛盾加大,雖然分裂勢力被強力鎮壓,但分離主義浪潮沒有減弱。

藏獨一直以來,得到國際社會相當大的同情,但對中國來說,維吾爾人的疆獨主張威脅更大。中國通過上海合作組織,壓抑住海外泛突厥主義(Pan-Turkism)對疆獨的支持。可是世界性的伊斯蘭原教旨主義的崛起,給疆獨勢力注入極端派宗教的動力,讓伊斯蘭恐怖主義滲透入中國內地。

在對國內穆斯林問題上,中國採用拉一派(回族)打一派(維族)的策略。這種策略對壓制疆獨有很大成效;但對回族的優惠,卻又在漢人中引起強烈不滿。一帶一路政策的推行,助長了穆斯林在國内的發展,使中國百姓和穆斯林的交往增多。漢人普遍缺乏多元文化熏陶,民族歧視和宗教歧視都相當嚴重,在發現穆斯林逐步和自己生活相關後,國內社交傳媒和論壇反穆思潮氾濫,漢回矛盾激化。可以說,中國和極端派伊斯蘭的矛盾,可能是對中國更大的威脅,而這又是可以被用於牽制中國的籌碼。

在香港釋法事件中,港府前律政司司長梁愛詩透露:如果對港獨「姑息」,那麼對疆獨藏獨怎麼辦?這不只是梁愛詩自己的理解,也反映了北京真實的擔憂。中國之所以要釋法打壓港獨,是因為認識到港獨的威脅不局限在香港一地,可能會造成連鎖反應,向全局擴散。中共中央的這種「不自信」,正是危機感的體現。當時香港有人把釋法理解為梁振英爭取連任,實在是針孔看世界。

特朗普路線的阻力

當然,特朗普這套是否能行得通,有很大的阻力。首先,中國的實力固然仍遜於美國,但這些年已積累了厚實家底,雙方差距有多大,是否會被特朗普「嚇住」,還很難估量。這是一個「膽量遊戲」,特朗普精於此道,但中國若強力反彈,誰會落在下風還難預料。

況且,近年中國把「維護國際秩序」放在對外宣傳的重要位置,反覆在國際上聲稱自己是「國際秩序的受益者、參與者、維護者和改革者」。即便中國不參與南海仲裁案,不遵守其結果,也辯稱這才是真正「遵守了國際法」。近年,中國已學會利用國際法推進自己的議程(比如軍隊進出太平洋),也提出以現行秩序為基礎的國際秩序改革方案(如李克強在9月19日聯合國可持續發展議程主題座談會上發佈的方案),對大批發展中國家有吸引力。如果特朗普放棄現行國際關係範式,中國隨時可能取而代之——屆時,中國會從改變現狀者,一舉變為維護現狀者,攻守形勢互易,會部分抵消美國對中國的外交優勢。

其次,比較人少談及美國國内因素,會在多大程度上,形成對特朗普戰略的制肘。近日美國政壇和輿論界對「美台電話事件」爭論激烈,一方面反映著中美關係的敏感,以及台灣對美國的重要性;一方面也夾雜著美國國內政爭。

民主黨人和特朗普根深蒂固的矛盾,必然將成為阻力。特別是民主黨和主流傳媒還沒有從震驚中走出來,這幾個星期「逢特必反」還是常態,以後也不一定會改變。而且特朗普的總統角色與其商業帝國,有很多潛在的利益衝突,民主黨要抓「小辮子」相信不難。民主黨和特朗普很可能會陷入長時間政爭。在中國問題上,民主黨主流本來就傾向維持中美現狀,國内黨爭成爲制約特朗普的對外政策不可避免。現在民主黨在選舉意外失利下變成一盤散沙,群龍無首,恐在相當一段時間無法恢復。但如果整合好了,預估會給特朗普推行對華政策帶來很大阻力。

即使是共和黨也可能給特朗普製造障礙。例如近日俄羅斯通過竊取民主黨全國委員會電子郵件,干預美國選舉之事,再次成為美國政壇的焦點。不但奧巴馬要求 CIA 盡早提交報告,向來對俄強硬的共和黨參議員麥凱恩(John McCain)和格拉罕(Lindsey Graham)也參與了跨黨派動議,要求徹查此事件。此事不但在美國政壇和輿論掀起反俄情緒,動搖特朗普當選的合法性,也會讓特朗普的「親俄制中」戰略蒙上陰影,影響特朗普對中國的政策。

最根本的問題,還是外交官僚系統中,基本上是自由主義和結構主義者佔上風——他們是抵禦變化的重要力量。日前潛在的國務卿候選人之一、美國前駐聯合國大使博爾頓(John Bolton)曾提出,要在國務院進行「文化大革命」,要把國務院從一個「阻礙總統」的機關,變成「執行總統政策」的機關。這很對特朗普的口味,但是否真能成功尚待觀察。

而且,中國在這十幾年,逐步拓展了在華盛頓的遊説能力(從南海問題可以看出,有不少智庫都站在中國的立場説話)。中國如果充分發揮這種能力,就可望在美國國内阻擊特朗普的對華政策。相反,中國的外交決策基本集中在極少數人手上,美國從内部入手的影響力相對很有限。這是對中國有利的地方。

美國目前政壇總體上對台灣有利:特朗普陣營及其在國會中的共和黨盟友,普遍比較親台。特別是這次選後,對中國強硬的克魯斯(克魯茲)與盧比奧等,都因曾參與角逐而成為共和黨的要角。但涉及中美關係,是一個全局性的問題,而不限於台灣。在其他問題上,國會的意見分歧甚大,比如對華貿易戰上,國會反對的聲音很強烈。特朗普有一定的總統權限展開局部的對華貿易戰,但無法全面開戰。

總而言之,特朗普外交是一種冒險,輸贏無法預料,也難斷言他外交理念的實踐幅度。只能肯定,以後四年,對美國、中國、台灣,乃至東亞與世界,都將是翻天覆地的挑戰。

(黎蝸藤,旅美歷史學者,哲學博士,近年專注東海與南海史、國際法與東亞國際關係)

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