觀點 「中國鄉村」專題

駁黃凱平:賈敬龍案背後,到底是什麼樣的土地問題?

把問題的根源歸咎於農村土地集體所有制,實則是只關注這一制度的經濟維度,而忽視了其內含的政治維度。


編按:10月26日,《端傳媒》刊出黃凱平《賈敬龍殺人案,中國土地制度的惡果》一文。有學者認為,此文對中國土地制度的批評和歸因值得商榷。本文是其中一篇,最早刊載於新浪微博「土逗公社」,經作者授權,由《端傳媒》編修轉載,希望能對釐清問題有所增益。

陳三白:徵地拆遷糾紛問題產生的根源,並不在於農村土地集體所有制度,而在於政府、地產資本對鉅額級差地租的掠奪。
陳三白:徵地拆遷糾紛問題產生的根源,並不在於農村土地集體所有制度,而在於政府、地產資本對鉅額級差地租的掠奪。攝:Kevin Frayer/GETTY

賈敬龍被執行死刑了。一個悲劇以另一個悲劇結尾。

但是,想以這起悲劇之名開出自己政策藥方的,大有人在。所以,賈敬龍在近期也就不斷地在各方各派的公共討論中提起。悲劇大幕落下之前,「公共政策研究者」黃凱平先生就已經出來說話了——「這個悲劇,是糟糕的土地制度釀成的惡果之一」(詳見黃凱平:賈敬龍殺人案,中國土地制度的惡果)。

筆者不禁感慨於黃先生這篇文章「一葉知秋」的能力——一個徵地、拆遷引發的悲劇,居然直接和「土地制度」掛起鈎來。除此之外,黃文更一口氣追溯了六十多年,批駁當下中國農地集體所有制度,主張全面土地私有化。

然而,基於黃文存在的邏輯和事實問題,筆者覺得很有必要把一些情況梳理清楚。

談論土地制度,離不開土地類型

黃文從賈案中引申出來了「土地制度問題」,在談這個問題之前,我們有必要搞清楚一個極為關鍵的問題:賈案中要談的,是什麼類型的土地?

中國大陸的土地,主要可以分為兩大類:城市土地和農村土地。根據相關法律規定,城市土地所有權屬於國家;農村土地則屬於農民集體所有,並由村集體經濟組織,或村委會經營管理。

事實上,這個劃分比較粗糙。因為它只考慮了城鄉差別,而沒有考慮到地理位置、土地使用等等因素上的差別。更為重要的是,這一劃分忽視了農村土地內部存在的差異。

學者賀雪峰就將農村土地進一步劃分出了兩種類型,即「一是轉化為非農使用的建設用地,一是只能用於農業用途的農地」。具體來說,前者主要是指分布在城市內部或邊緣的城中村或城郊村;後者則主要分布在廣大純農業農村地區。

毫無疑問,城中村或城郊村的土地和純農業農村地區的土地,都屬於農村土地,而且都為村集體所有,這是兩者的共同點,也是黃文立論的基礎所在。但問題就在於,如果僅僅只是抓住了兩者「都是農村集體土地」這個共同點,而忽視了其他更為重要的差異,那就會犯下以偏概全的錯誤。

黃文談的是土地制度問題,卻沒搞清楚賈案中的北高營村土地,到底是什麼類型。處在石家莊市郊的北高營村的土地,和中國內地廣袤純農業農村地區的農地,是同一類型的土地嗎?兩者所能產生的效益,是一樣的嗎?如果我們有些經濟學常識,就會知道,這兩類土地類型不同。而導致它們不同的最主要原因,就是它們各自所處的地理位置和用途。

地處石家莊市北郊,且被列入城市改造計劃,故而北高營村的土地除了屬於農村集體,還顯然具有「轉化為非農使用的建設用地」的重要性質。而按照政治經濟學中的地租理論,由於土地具有不可移動性,所以在工業生產用地,特別是建設用地上,土地的地理位置是形成「級差地租」最為重要的因素——只要擁有位置條件優越的地塊,便可以獲得相較其他地塊極為高額的利潤。北高營村這樣的農村集體土地,正是由於地處城中、城郊或重大工程沿線周邊,才有轉化為城市建設用地的可能和期望,進而才能夠在城市擴張的過程中產生鉅額級差地租。而在純農業農村地區,即便那裏的土地比城郊、城中村的土地肥沃,也產生不了如此的得利空間。

所以,黃文所犯的錯誤,是將城中村或城郊村的土,地和純農業農村地區的土地混淆了起來。只看到兩者都是農村集體土地,卻沒有深究這一表面相同點下面,更為關鍵的不同。在沒有搞清楚土地類型前,黃文就直接將問題根源歸結為農村集體土地制度,顯然有失偏頗的。

放開建設用地指標有用嗎?

按照《土地管理法》規定,農村集體土地要轉化為城市建設用地,需要經過一套徵地程序。同時,國家需要向村集體支付相應的土地徵收款、青苗費等。如果徵收的是農戶的宅基地,國家還需要向農戶支付房屋補償款。

城市建設用地的土地一級市場(使用權出讓)是為政府所壟斷的,但政府會通過土地二級市場(使用權轉讓),將一部分城市建設用地的使用權流轉出去。任何想要獲得這部分建設用地使用權的主體,就得向政府交納土地出讓金。但基於國土整治、資源環境保護、耕地保護等因素,政府會制定相應「土地利用總體規劃」。這裏面就有「建設用地指標」的問題。政府對「建設用地指標」的壟斷,無疑是控制了城市建設用地的供應量。

黃文是清楚上述徵地程序和「建設用地指標」實際使用情況的。但當作者進一步認為,正是因為地方政府卡死了農村集體建設用地的指標,才導致農村和城中村的發展落後時,錯誤就產生了。

筆者家鄉在中國東部沿海地區農村,按照黃文的理解,地方政府卡死了農村集體建設用地指標,會導致農村發展比城市落後。但東南部沿海發達地區的農村發展,並不比城市落後,甚至成為城裏人豔羨的對象。而筆者在安徽某純農業地區調查;即便是當地政府放開農村集體建設用地指標,那裏的農村發展也比不上縣城。原因何在?並不是因為地方政府卡死農村集體建設用地指標,而是村民本身沒有經濟能力來進行建設。

不止如此,我們還應該看到不同土地類型的影響。黃以城中村村民建廁所都需要政府審批為例,批評政府的土地用途管理政策。但不知道黃先生有沒有關注過城中村、城郊村村民的「種房子」現象。比如廣州昔日的「城中村」楊箕村,面對村民們的維權,政府不得不支付鉅額補償金,楊箕村村民「因拆致富」,戶均坐擁市值800多萬的房產。這正是因為城中村、城郊村所處的地理位置,以及對集體土地「轉化為非農使用的建設用地」的期許,村民才發展出了「種房子」的經濟模式,以期在徵地拆遷時獲取更多補償款。這時候,除非政府願意支付鉅額補償金,否則城中村、城郊村的問題就無解。

黃凱平的文章似乎認為,只要政府放開建設用地指標,城中村、城郊村的發展問題就會迎刃而解。但這無異於是緣木求魚。事實上,正是由於對鉅額的土地補償款的期許,村民都不着急着藉助土地發展。從筆者的調查來看,不少城中村、城郊村村民都抱着「土地不會貶值,越等,土地就越值錢」的心態。假如這些村民們真的獲得了完整的私人土地產權,作為理性經濟人的他們,憑什麼不會手握土地、待價而沽呢?在完整的土地產權保護下,城中村、城郊村將依然在城市景觀和土地使用上成為問題。

打破集體所有制,能解決問題嗎?

在講完城市建設用地指標問題和利益分配問題之後,黃先生筆鋒一轉,通過村委會涉黑的描述,直接將問題的根源歸結到土地集體所有制上。這部份,值得商榷之處最多。

黃文指出了城市徵地拆遷過程中的「四個利益主體」——地方政府、開發商、村委會和村民。在這四個利益主體之間,地方政府和開發商是不會產生矛盾的,否則開發商也不會拿到拆遷改造的項目書,相反,兩者之間更多是合謀關係。所以,拆遷改造過程中產生糾紛的一般是在地方政府、開發商和其他兩類主體之間。

理論上,徵地拆遷會產生三類矛盾:一類發生在地方政府、開發商這兩者和村集體之間;一類發生在兩者和村民之間;還有一類發生在村集體和村民之間。但實際上,後兩類矛盾更為常見。在徵地拆遷過程中,村集體確實處於比較尷尬的位置:如果要維護全村的利益,那麼村集體就必須和地方政府、開發商對着幹;如果要中飽私囊,村集體就會被地方政府和開發商收買,協助兩者做村民工作。一般情況下,往往是後一種情況居多。從相關新聞報導中可以知道,賈敬龍拒絕拆遷老房的原因,就是因為村集體給的補償款較低,所以,賈案涉及到的,確實是村集體和村民的糾紛。

抓住這點,黃分析認為,正是因為土地集體所有制,給予了村集體掌握和管理集體經濟資源分配的決定權,所以農村基層腐敗的根本原因,在於土地的集體產權制度。然而,現在只要去農村基層走一圈,就不難發現:村集體連農民在承包地上種樹、挖水塘、私自佔用集體土地這樣的行為,都已經無法阻止了,哪裏還能掌握村民的經濟活動。實際上,除了少數沿海地區和城市周邊地區的農村村集體,中國大部分村集體,已經是渙散無力。

之所以得出上述論斷,問題還是在於黃文沒有分清楚,他自己講的是中國農村的整體,還是城中村、城郊村這樣的中國農村的部分。事實上,黃先生引用的材料中也已經指出,「村官涉黑的農村主要分布在沿海、城郊,或是礦產、人文資源豐富的地區」,這都是土地資源可以轉變為鉅額利潤的地區。那請問,佔比更大的其他純農業地區的村集體,是怎樣的狀況呢?這顯然又是犯了以偏概全的錯誤,拿着這些具有特殊性的「中國農村」來普遍套用整體上的中國農村,對中國農村集體土地制度的批判,也就顯得牽強附會了。

事實上,徵地拆遷糾紛問題產生的根源,不在於農村土地集體所有制度,而在於政府、地產資本對鉅額級差地租的掠奪。面對鉅額土地轉讓金,地方政府現時更是想方設法利用「城鄉建設用地增減掛鈎」辦法,通過「農民上樓」、「撤村並鎮」,來縮減純農業農村地區農民的宅基地面積,增加城市建設用地指標。而中國如火如荼的房地產市場產生的鉅額利潤,也使得地產資本對城市建設用地趨之若鶩。天下熙熙皆為利來,天下攘攘皆為利往,經濟利益,恐怕才是導致糾紛發生的根源,關土地集體所有制多大責任呢?

黃先生認為問題的根源在於農村土地集體所有制,實則是他只關注這一制度的經濟維度(土地產權制度),而忽視了其內含的政治維度(村民自治)。村集體按理說應該是村民聯合自治的自發組織,應該是起到代表村民、維護村民利益的作用。但面對地方政府的行政施壓和資本的利益誘惑,村集體就有可能變質,充當前兩者掠奪的工具,同時自己也分享一份羹湯。在缺乏組織力量聯結的情況下,村民只能是處於弱勢地位的、散沙般的個體。而為了暴利,地方政府和地產資本甚至會不惜用暴力來打壓敢於出頭的村民。

最為顯著的例子就是廣東汕尾烏坎村。當烏坎村民聯合起來選舉自己的村委會,反對地方政府和地產資本掠奪集體土地時,他們就遭到了後兩者的各種打壓。黃文認為,將農村的政治權力,和土地的經濟權利分開,就可以一勞永逸解決問題,可這種「分離」,不過是迴避了農村政治權力如何組織,由誰賦權的重要問題。

在徵地拆遷過程中,最令人擔心的是地方政府、地產資本和村集體以發展為名而無視、恣意打破或揉捏村民的日常生活。面對政治和資本合謀的強大權力,失去集體保護又缺乏外力援助的村民,只能用自己的身體和生命作為最後的抗爭手段。金錢、暴力和鮮血將鋪就城市化前進的軌道。賈敬龍的反抗和復仇不是第一例,也不會是最後一例。

而賈敬龍已經走了,我們的藥方,就更不能是人血饅頭了。

(陳三白,香港理工大學博士,農村土地問題研究者)

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