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黃凱平:賈敬龍殺人案,中國土地制度的惡果

賈敬龍射殺村主任一案的諸多細節,已有許多法律學者討論。而這個悲劇,是糟糕的土地制度釀成的惡果之一。


一名警察推開法院外的圍欄。
一名警察推開法院外的圍欄。攝:Feng Li/Getty

2015年2月19日大年初一,河北省石家莊北高營村春節團拜會現場,村民賈敬龍持改裝的射釘槍,攻擊該村的村主任兼村黨支部書記何建華,將其當場射殺。這宗殺人案起因於2013年5月7日,村委會在北高營村舊城改造中,強拆了賈敬龍精心裝修的婚房;賈敬龍本人也被不明身份的人打傷。賈敬龍原本的婚禮被取消,未婚妻也改嫁他人,他四處申訴無果後,決心親自報仇。賈敬龍被捕後,在一審與二審中都被判處死刑。2016年10月,最高人民法院核准了死刑裁定。

最高法院下達賈敬龍案的死刑核准裁定書後,數名法學教授呼籲「刀下留人」,一時輿論鼎沸。很多法律專業人士從法律角度,分析了為什麼賈敬龍罪不至死──如村委會違法強拆房屋在先,賈敬龍控告無門,殺人之後有自首情節等。一些網友則扒出死者何建華涉黑的各種事情。

賈敬龍射殺村主任一案的諸多細節,已被媒體披露許多。如果把賈敬龍案置於「石家莊城中村改造計劃」的背景考察,我們能發現:這個悲劇,是糟糕的土地制度釀成的惡果之一。

土地管制下,指標分配的邏輯

隨着中國城市的快速擴張,不少城市出現了大量的「城中村」,這些城中村雖然地處鬧市之中,卻仍然是地地道道的農村──村民仍然是農業戶口,土地仍然是集體土地。城中村周邊都是繁華街道、高聳大樓,而城中村仍是破舊平房。許多中國人對此司空見慣,但對這其中的土地制度卻知之甚少。

城中村每塊土地的利用,都受到極為嚴格的管制。村民哪怕是建一個家裏人用的小廁所,也需要向政府申請宅基地「指標」(編按:即「配額」,在中國官方語境中涉及行政審批的配額稱為指標),而且幾乎不可能獲批的;更別說建新房和開發樓盤。一塊小小的農村宅基地,申請這麼難,它的指標來自哪裏呢?當然不可能是村委會,不是鎮一級政府,也不是縣一級政府,甚至也不是市政府和省政府,而是國土資源部。

為什麼農村一塊小小宅基地的指標,最終是由國土資源部批准?這源於中國嚴格的土地用途管制制度。《土地管理法》將土地分為農用地、建設用地和未利用地,國土資源部會編制一個管15年的全國土地利用總體規劃,使用土地的單位和個人,都必須嚴格按照土地規劃確定的用途使用土地。同時國土資源部還會有一個「土地利用年度指標」,來控制用地總規模,這些指標會分解到各省、各縣,縣一級之後就很少往下分解了。鎮政府、村委會、企業和個人如果需要利用土地,都需要向縣一級政府申請土地指標。

「土地利用年度指標」中,有一個是「新增建設用地計劃指標」,這個指標是各個地方政府最關注的。該指標直接關係到地方政府的財政收入,和地方官員們的尋租空間。如果新增建設用地計劃指標少,政府能拍賣的土地有限,財政收入也受限,城市也沒法擴張,企業也沒有土地擴大再生產,甚至地方的經濟發會受限。如果指標用光了,即使城市裏還有大量閒置土地,也不能用於開展建設。

農村集體建設用地(包括宅基地)的指標沒有單列出來,也包括在「新增建設用地計劃指標」內。地方政府非常珍惜這些指標,在新增建設用地指標分配時,政府都不願意把指標分配給農村,更不願意分配到宅基地這項。因為農村集體建設用地的受益權是歸村集體,而宅基地是免費出讓給農民的,無法給政府帶來現實利益;況且,拍賣城鎮建設用地能為政府帶來鉅額的土地出讓金。

指標總共就那麼多,農村集體建設用地批得多了,城鎮建設用地就得減。因為這層利益關係,地方政府往往限制農村集體建設用地的審批,一些地方政府甚至多年不審批,把指標全部分配給城鎮建設用地。農村集體建設用地的指標往往非常有限,農村很難開展合法的建設,農民建房更是動則違法違規,這是農村和城中村的發展遠遠落後於城市的制度原因。

城中村開發,利益分配不利於村民

在這種嚴格的土地管制下,城中村的發展只能指望政府規劃,如果政府沒有規劃改造,城中村不可能開展合法建設。自2002年開始,石家莊正式啟動城中村改造,由城中村自行申報政府批准,十多年來,列入改造的城中村共有73個,北高營村也是這73個城中村之一。

城中村改造得先墊付上億資金用於整平土地、拆遷和補償村民,需要先建回遷房來安置被拆遷的村民,另外還得承建一些公共設施(回遷房和公共設施的土地在改造規劃中專門列出,由開發商墊付資金承建)。村委會一般沒有實力獨立開發土地,它得尋找房地產開發商,與開發商共同規劃,各種政府流程也由業務熟練的開發商去跑。因為城中村都是位於成熟的市區,土地價值巨大,很多房地產開發商都希望能搶到開發機會。

這樣一來,城中村改造中就有四個利益主體,分別是政府、開發商、村委會和村民。按政府制定的徵收標準,北高營城中村土地的徵收價為每畝30萬人民幣,其中20%留給村委會,80%分給原來的土地承包人(編按:中國農村土地歸集體擁有,實際耕作的農民,只有法律上的承包權)。而根據石家莊市國土資源局發布國有建設用地使用權掛牌出讓的消息,北高營城中村改造三期的146.89畝土地起始價為6.15億,每畝土地的價格高達418.67萬元。這些土地出讓金扣除開發商在拆遷過程中先期墊付的資金後,剩下的就都歸政府所有──政府不需要付出任何成本,就可以坐享土地增值成果。

在城中村改造過程中,土地增值利潤多數歸了政府,而商業開發利潤則基本歸開發商,留給村民的是,相對微薄的徵地補償款和一套回遷房。這點利益,還往往會被村委會和村官瓜分一部分。另外,村官在這個過程中,還有巨大的尋租空間,自然也是得利者。

土地大幅增值,但村民受益並不明顯,自然會有很多村民質疑和不服從,這時候就需要村官去擺平。擺平「刁民」既是村官自身的利益所在,也是政府和開發商的利益所在。政府需要有手段的村官,對村官採用黑社會方式來擺平,也往往睜一隻眼閉一隻眼。

土地集體所有制,滋生黑社會式村委會

近年來,越來越多的村委會捲入腐敗。在涉及徵地的村子裏,村委會與村民的矛盾激化,村官以黑社會手段對付村民,此類事件層出不窮。

2014年8月《南方週末》刊出一篇關於村官涉黑的報導,記者習宜豪等人提取了1992年到2014年間,146份網絡可查的農村涉黑的判決書。這份樣本顯示:在農村涉黑案件中,約有三成村官參與涉黑;村官涉黑的農村主要分布在沿海、城郊,或是礦產、人文資源豐富的地區;村官涉黑形式有兩種,一種是村官蜕變成黑社會組織頭目,一種是黑社會組織頭目被包裝成村幹部。

很多人把村官涉貪涉黑的原因,歸為法治不彰、公權力不受制約;但在同樣糟糕的制度環境下,城裏居委會涉貪涉黑的事情卻要少得多。權力不受制約,當然是農村基層腐敗的重要原因,但更根本的原因,在於農村土地的集體產權制度。

農村土地歸集體所有,村委會成了管理集體土地的組織,這使得村委會與城裏的居委會完全不同──居委會只提供公共服務,並不涉及居民的經濟活動,而村委會不但是提供公共服務的自治組織,也掌握着集體經濟資源分配的決定權。土地徵收、城中村改造都是巨大的「蛋糕」,這集政治管理與經濟分配於一體的組織結構,為村委會提供了滋生腐敗的制度土壤,也讓村官有涉黑的動力。

村委會何以掌握經濟?從人民公社說起

賈敬龍所在的北高營村,村民的土地收益權只能通過村委會分配,村民個人議價空間非常小。村民如有不從,村委會就斷水斷電,停發養老金,甚至叫來不明身份的流氓來威脅人身安全。村委會作為一個村民自治組織,什麼時候開始掌握了村民的經濟資源呢?這得從人民公社的歷史說起。

共產黨獲得政權後,新政權先把農民按擁有土地的多寡,劃定不同的階級成分——地主、富農、中農和貧農,然後以暴力方式沒收、剝奪地主和富農的大部分土地,並把這部分土地按人口無償平均分配給貧農。然而,就在全國大範圍鬥地主分田地的時候,一場收回農民土地的運動,也靜悄悄地開始。

1950年,共產黨為了迅速恢復生產,先在全國各地的農村成立了很多「互助組」,由幾戶或十幾戶農民按自願原則換工互助,共同解決人力、耕畜和農具等方面的不足。很快山西省將互助組升級為農業生產合作社,這種合作社後來被稱為「初級社」。「初級社」的社員必須交給農業生產合作社統一使用,社員只保留生活資料,但土地仍是私有的。

1956年6月,全國開始推廣「高級農業生產合作社」。高級合作社把社員的私有土地和耕畜、大型傢俱,轉為合作社集體所有,取消土地分紅。但社員可以退社;退社的時候,可以帶走其入社的土地或者同等數量和質量的土地。

到1958年,接着中共中央發動了「大躍進」運動。在此背景下,毛澤東主持召開了中央政治局擴大會議正式通過了《關於建立農村人民公社問題的決議》,全國農村很快實現了公社化。人民公社的基本特點就是「一曰大,二曰公」──具體來說,所謂大就是公社的規模大,人多地多,便於進行大規模的綜合性生產建設;所謂公,就是人民公社的集體化與公有化,農業社和社員的生產資料(工具)與財產,無代價地歸公社所有。

當時的人民公社中盛行「一平二調」,即「平均主義和無償調撥物資與勞力」,這是當時各地普遍採用的,一種被認為是共產主義的做法。人民公社既是基層的政權組織,也是經濟組織,人民公社體制建立之後,作為基層政權組織的鄉、鎮、村和作為經濟組織的人民公社實現了「政社合一」。

爛尾的「政社分開」農村土地改革

1980年代,農村土地制度開始改革;但在農村土地產權上,這次改革並沒有把土地歸還給農民,而是延續了人民公社的做法,通過新《憲法》直接規定農村土地歸集體所有。

到了1984年,各地鄉鎮政府重建,人民公社開始解體,彼時的主導理念「政社分開」,也在鄉鎮一級政府基本落實。這項改革本應繼續進行下去,1983年的中共中央1號文件也提出:在要村一級實行「政社分開」,拆分村委會兼具的農民集體經濟組織與基層自治機構的兩種角色。然而1984年的中共中央1號文件允許「農村經濟組織可以同村民委員會分立,也可以一套班子兩塊牌子」;而現實生活中,村委會管理了農民集體所有的財產,沒人知道獨立的農村經濟組織會是什麼樣子。此後「政社分離」的改革也被人遺忘了。

到2010年修訂的《村委會組織法》,竟規定村委會管理本村屬於農民集體所有的土地和其他財產,經村民會議討論決定後可以辦理土地承包方案、村集體經濟項目的立項和承包方案、宅基地使用方案,徵地補償費的使用和分配方案。

1980年代的農村土地改革不徹底,程雪陽博士稱之為「改革爛尾樓」。用周其仁教授的話來說,就是「土地產權方面留下一條集體大鍋飯的尾巴,在農莊管理方面則留下一條『政社合一』的尾巴」。這就是「村官涉黑」的制度來源。

這兩個尾巴,使村委會擁有管理村莊的政治權力,同時又擁有支配集體財產的經濟權力。黨政權力又可以集中在少數幾個人,甚至一個人身上。於是一有條件,村官貪腐、涉黑、欺男霸女、瓜分補貼等,就不可避免。這其實都是人民公社的遺產,將來土地改革的目標應該是徹底走出人民公社,實現「政社分離」,並確認農民對土地擁有完整的財產權。

(黃凱平,公共政策研究者)

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