英國脫歐 觀點

英國脫歐案,倫敦高院判決的意義

主權國家與國際組織的關係,不是一條由前者走向後者的單行道……


2016年10月13日,英國倫敦,反對脫歐者在皇家司法院前揮動歐盟旗幟。
2016年10月13日,英國倫敦,反對脫歐者在皇家司法院前揮動歐盟旗幟。攝:Adrian Dennis/AFP

1973年1月1日,英國正式加入歐洲共同體(European Communities),也就是歐盟( European Union)前身,為此英國國會於1972年通過 European Communities Act 1972 (以下簡稱 1972 Act),把歐洲整合的基本原則與相關權利義務在該法中予以明定,使得英國加入歐洲共同體之後所產生的國際法義務,得以產生國內法上的效力(即使當時歐盟法院已經透過判決,宣示歐盟法律對各國具有直接效力。)

今年6月23日英國舉行公投,超過半數的民眾贊成脫離歐盟,主張留歐的保守黨首相卡梅倫(David Cameron,卡麥隆)因此下台,由文翠珊(Theresa May,德蕾莎.梅伊)接任首相。文翠珊一上台就不斷強調“Brexit means Brexit”(脫歐就是脫歐),更進一步宣示要在2017年3月底前啟動《里斯本條約》第50條,展開為期兩年的脫歐談判。

在此同時,反對脫歐的民眾一狀告上法院,倫敦高等法院於11月初在 Miller 一案中作出判決,認定行政部門不可以在未取得國會事先同意的情況下,逕行啟動《里斯本條約》第50條脫歐程序。換句話說,法院認為:英國是否退出歐盟此一重大政策的決定權屬於國會。

倫敦高院判決的理路

就政治層面而言,此一判決不僅是文翠珊政府的一大挫敗,更令預定的脫歐時間表出現重大變數;就憲法層次來說,則對英國幾世紀以來,有關行政與立法部門對外事務決策權限的劃分,有著深遠影響。

高等法院這個判決牽涉到多重法律領域,包括國際法、歐盟法,以及英國國內憲政秩序。簡單來說,法院在判決中開宗明義表示,英國憲政體制最高指導原則,毫無疑問的是「議會主權至上」(parliamentary sovereignty),國會有權制定或廢除任何法律。

英國憲政傳統上,行政部門在對外事務(包括條約談判、締結以及宣戰)得主張「皇家特權」(Royal prerogative powers),毋須國會同意。但法院對於行政部門這項傳統權力的解釋也日趨嚴格,特別是當此權力涉及人民的權利和義務時,國會立法已逐漸取代皇家特權。

在此趨勢之下,本案法院指出,由於雙方當事人都同意一旦啟動《里斯本條約》第50條之後,就不可能撤回停止,因此啟動《里斯本條約》的脫歐程序,並不單純是啟動對外關係下的退出條約,而是根本性地涉及英國國內法 1972 Act 的修改,甚至是廢除——這將對人民目前在歐盟法律架構下所享有的權利和義務,產生重大影響。 基於議會主權至上原則,對於涉及人民基本權利和義務的法律變動,只有國會才有權做出最終決定,法院因此認定脫歐程序的發動必須得到國會授權同意。

英國政府上訴策略

面對高等法院的判決,英國政府立刻提出上訴,最高法院也隨即宣布將於12月5日正式開庭審理此一重要案件。然而一般都認為政府勝訴的機會不大,甚至還可能輸得更慘。

面對此一不利情勢,目前出現了兩種不同的因應策略:

一是建議行政部門乾脆放棄上訴、認賠殺出,避免夜長夢多。如此一來,雖然行政部門沒辦法在未經國會同意下逕行啟動《里斯本條約》第50條,但在保守黨依舊佔國會多數、且已有公投過半民意支持脫歐的情況下,可預期的是國會最後還是會尊重(不具法律拘束力的)公投結果、同意啟動脫歐程序。

第二種策略則是建議政府變更在高等法院訴訟時所採取的立場,改認為提出退出歐盟的正式照會、啟動《里斯本條約》第50條的程序後,在兩年內英國其實是可以反悔、撤回前述照會(參照《維也納條約法公約》第68條)。換句話說,行政部門可以逕自啟動脫歐程序,不需國會事先同意,但在兩年談判期間內,國會若有不同意見,得隨時撤回脫歐照會及終止談判。

改採此一立場的好處是,最高法院很有可能會因為脫歐程序存在撤回可能性,而認定國會事後參與權已足夠,並不違反議會主權原則,據此推翻高等法院的判決結果,改判行政部門勝訴。

然而,政府若果真的這麼做,將有巨大風險:《里斯本條約》第50條啟動之後究竟可不可以撤回,這牽涉到歐盟法律的解釋與適用,按規定必須由位於盧森堡的歐盟法院來決定。這意味著一旦英國政府主張條約可撤回,英國最高法院可能必須停止本案審理,等待歐盟法院對於《里斯本條約》第50條作出解釋之後,最高法院才能夠據以作出判決。如此一來必定曠日廢時,對於文翠珊想要盡速啟動脫歐程序的目標更加不利。

況且,歐盟法院對於《里斯本條約》第50條的解釋,究竟是會依據《維也納條約法公約》第68條的精神,認為在兩年期限屆滿前英國可以隨時撤回,還是認為基於歐盟的特殊性而另作考量,還在未定之天。

聯合王國的裂痕,全球治理的退潮

就目前情勢看來,英國政府並沒有撤回訴訟的跡象,大概也不會改採脫歐程序可以撤回的立場。如果是這樣,那未來的發展,極有可能對行政部門更加不利。

高等法院的判決,主要是以議會主權至上原則,來界定行政部門與國會的權限,據此認定國會擁有脫歐決策的最終決定權。但法院沒有處理的問題是:三個分權政府(devolved governments)在脫歐程序中可能扮演的角色。換句話說,根據目前分權立法(devolution legislation)的相關規定,不論是國會或行政部門,在啟動脫歐程序之前,是否需要蘇格蘭、威爾斯與北愛爾蘭政府的參與或同意,大概會成為下波法律攻防的焦點。

英國最高法院日前已經宣布,將准許蘇格蘭與威爾斯推派法律代表,參與本案訴訟表達意見。可預見的是,最高法院很有可能會在判決中進一步討論這個議題。無論結果如何,這都將使得英國脫歐程序更形複雜。

無獨有偶,南非、甘比亞,以及布隆迪(蒲隆地)最近也都陸續發出正式照會,表明退出《國際刑事法院羅馬規約》(Rome Statute),不再接受國際刑事法院的管轄權,預計一年後生效。除此之外,許多人都預測特朗普(川普)上台之後美國很有可能會退出甫生效的《巴黎協議》 (Paris Agreement),甚至直接乾脆退出《聯合國氣候變化框架公約》(聯合國氣候變遷綱要公約)。以南非退出《國際刑事法院羅馬規約》為例,在南非國內已經有民間團體向法院提告,主張行政部門在提出退出規約的正式照會前,必須事先得到國會同意。

以上例子在在顯示,主權國家與國際組織的關係,不是一條由前者走向後者的單行道;傳統上學界都將關注的重點放在條約制定(treaty-making),然而隨著所謂的新國族主義(new nationalism) 的興起,可預期的是,未來各種不同類型的條約退出(unmaking of treaties) 將越來越常見,這是憲法與國際法交錯的另一種展現,值得關注。

(郭銘松,英國華威大學法律系副教授,耶魯大學法學博士;陳慧雯,英國華威大學法律系研究助理,哈佛大學法學碩士)

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