觀點 中港關係

專訪卜睿哲:港獨之橋已斷,普選關鍵在開明建制

「獨立是一條已經走過了的橋,早在七八十年代已被英國人燒掉了。」資深外交家、現為美國布魯金斯學會資深研究員的卜睿哲如是說。


資深外交家、現為美國布魯金斯學會(Brookings Institution)資深研究員的卜睿哲(Richard C. Bush)。
資深外交家、現為美國布魯金斯學會資深研究員的卜睿哲(Richard C. Bush)。攝:吳煒豪/端傳媒

「我研究香港,是因為美國很少人關注這個地方。」資深外交家、現為美國布魯金斯學會(Brookings Institution)資深研究員的卜睿哲(Richard C. Bush),在美國大選前的一個月來到香港,宣傳新作 Hong Kong in the Shadow of China: Living with the Leviathan

卜睿哲是著名的東亞問題專家,也是美國政界、外交界的重量級人物,歷任美國眾議院屬下委員會、國家情報委員會成員,亦曾任美國在台協會(American Institute in Taiwan,簡稱AIT)理事主席。從 AIT 卸任後,他加入被視為「高官旋轉門」的著名智庫布魯金斯學會,擔任資深研究員、東亞政策研究中心主任,並寫下一系列關於兩岸及中日關係的書籍,包括《未知的海峽:兩岸關係的未來》、《一山二虎:中日關係的現狀與亞太局勢的未來》、《台灣的未來》等。

對於卜睿哲來說,香港並非陌生之地。1960年代,卜睿哲跟隨傳教士父母來到英殖香港,生活了五年,渡過少年歲月。「當時入讀傳統英式學校,完全沒有認識到中國。但香港的經歷卻改變了我,令我決定投身中國研究。」自此以後,他不時回到香港,自言在這裡有不少朋友。2011年,他更在香港大學當了半年的訪問學者,教授中美關係。很多香港學者獲邀到布魯金斯學會當訪問學人,卜睿哲既是他們的推薦人,亦是上司。

雖然卜睿哲與香港淵源甚深,但原來其新作,是今年69歲的他第一本研究香港的著作,也是布魯金斯學會第一本以香港為題的出版物。

《Hong Kong in the Shadow of China: Living with the Leviathan》

出版日期:2016年10月
出版社:Brookings Institution Press
作者:Richard C. Bush

國際聚光燈下的香港

近年香港接連經歷「反國教運動」和「雨傘運動」,一躍登上世界舞台,受到國際媒體空前的關注,成為外界觀察崛起的中國勢力如何膨脹的一扇重要窗口。在全球學術界,香港研究除了本地學術圈以外,一向乏人問津,但雨傘運動卻令香港搖身成為炙手可熱的研究議題。不少新出版的社會運動研究專書,即使內容沒有談及香港,也紛紛以雨傘運動作為封面,例如2015年出版的 The Oxford Handbook of Social Movements。卜睿哲的新著亦不例外,封面上的一把黃傘,寓意呼之欲出。

身為美國前官員及著名智庫的研究員,在這個敏感時刻寫香港,有沒有特定政治目的?卜睿哲說:「我只是習慣每次寫完有關台灣的書後,就會研究其他東亞地區。研究香港的想法始自2013年夏天,當時正值政改爭議,有預感香港未來幾年的政治發展將會很重要,所以選定了香港。」

有自由沒民主的香港

有趣的是,以雨傘為封面的新書,雨傘運動卻不是當中的著墨點。卜睿哲更關注的,反而是這場佔領運動的前因後果,以及背後的制度因素。

卜睿哲在書中指出,香港政治制度中有自由、沒民主的混合性(hybridity),源自中英談判角力下的妥協,並奠定了今日建制和民主陣營對峙的局面。卜睿哲把這種混合性稱之為「自由專制」(liberal oligarchy)。「自由專制」一方面大抵維持了法治、獨立的司法制度以及各種公民自由,另一方面卻拒絕實行全面民主選舉,並且通過功能組別和特首選舉委員(選委)等非民主利益集團架構,使權力集中在少數精英和北京的手上。卜睿哲認為,後者是構成貧富差距、分配不均以及樓價高企的制度源頭,但北京卻善於利用這種權力架構與商界精英進行利益交換,透過賦予和保障特權來換取政治忠誠。

卜睿哲在書中提出了一些建議,包括擴大財富分配、改革行政體制、擴大立法會的選民基礎等等,讓學界稱為「缺乏整合銜接」(disarticulated)——也就是行政、立法機關和公務員團隊出現不協調甚至斷裂——的政制,得以重回正軌。但他認為,更重要的,是北京要看到民主是解決管治問題的良方,除了在短期內實行漸進的民主改革,長遠還要改善「一國兩制」,例如容許行政長官能有政黨背景、擯棄行政主導、實行類似議會制的政黨政治,以及改革包括比例代表制的選舉制度。

然而,對不少香港人來說,在這個連公民甚至人身自由也難以保證的年代,這些建議彷彿遙不可及、十分「離地」。銅鑼灣書店、立法會參選確認書、媒體被中資收購及言論自由收窄等一連串事件,甚至令港人感到香港連僅餘的自由也在迅速流失。

卜睿哲也注意到這些事件:「我感覺到,北京近來更肆意地侵蝕香港的自由秩序(liberal order)。最令人不安的固然是李波事件,那是傷害『一國兩制』最赤裸的一次。」至於有指銅鑼灣書店事件有所謂的「中央專案組」,可能涉及中央高層指令,卜睿哲則回應得十分謹慎:「我不去揣測事件的始末,但這件事卻顯示了大環境的轉變。北京近年越來越強調國家安全,甚至連香港的政制也視為國安的一部分,認為必須對香港事務保持一定程度的掌控。這恐怕是傳統共產黨思維──可以容許法治、民主的存在,但前提是不要防礙中央的控制。」

「獨立非務實策略」

在台灣事務上,卜睿哲是典型「溝通派」,對激進台獨有保留,認為兩岸必須在現狀下尋求共識,避免兵戎相見。那對於香港的自決派和獨立派在新一屆立法會中取得不少議席,卜睿哲又有何看法?「我們都明白為何本土派會出現、為何年輕人會支持獨立,這些都不難理解。」但他話鋒一轉,「可是,民主運動需要團結地爭取對方讓步,但很可惜,現時的民主派,或稱非建制派,比以往更碎片化。」

訪問當日,正值立法會議員宣誓就任,非建制派議員一如既往在誓詞中加料,然而「青年新政」的梁頌恆和游蕙禎,更在宣誓時用上「支那」一詞,並展示「Hong Kong is not China」(香港不是中國)的標語。事件捲起了一場政治風暴,先是全國人大常委會在11月7日主動就《基本法》第104條釋法,及後高等法院裁定梁游二人宣誓無效,並且喪失議員資格。雖然梁游的做法被抨擊辱華,受到社會輿論譴責,但支持港獨、自決的港人有上升趨勢,卻仍是難以迴避的事實。港獨自決議題,會否伴隨新一屆立法會登上政治議程,繼續發酵?民主運動能否藉着本土思潮冒起而重新起步?

在這兩個問題上,卜睿哲是不折不扣的現實主義者:「獨立並不是務實的策略,民主陣營應該在一國兩制的框架內尋求共識。在我看來,獨立是一條已經走過了的橋(a bridge crossed),早在七八十年代已被英國人燒掉了。英國並無意在香港實行傳統解殖的道路。」

假如港獨在目標上是空中樓閣,作為民主運動的動員策略又是否可行?「也可能吧,但我認為這會更加觸動北京的神經。如果真的要追求獨立,那麼獨派需要有更周全的計劃,要知道終局(endgame)在哪裏,以及有相應的離場策略(exit strategy)。從策略上來說,香港始終需要由開明(enlightened)建制派推動政改,在現有框架下尋找空間。他們要說服北京,民主其實對香港利多於弊,而普選是達到良好管治、社會平等的最佳辦法。」

卜睿哲坦言這是理性務實的策略,在政界打滾多年的他看來,政治是妥協的藝術(the art of the possible),不宜空談理想。但活在刻下香港,不少民主支持者的日常充斥著失望、無奈和憤怒,他們還會否認為有理性溝通的空間?而對於認定獨立是唯一出路的年輕一代來說,卜睿哲這番話,又是否能聽得進耳?

卜睿哲(Richard C. Bush)來到香港宣傳新書《 *Hong Kong in the Shadow of China: Living with the Leviathan*》。
卜睿哲來到香港宣傳新書 Hong Kong in the Shadow of China: Living with the Leviathan。攝:吳煒豪/端傳媒

美國「重返亞洲」有利香港?

除了港獨推動者外,也有人把希望押在大國的政治角力上,憧憬美國在「重返亞洲」(Rebalancing to Asia)的政策下,透過壯大香港的民主力量來制衡中國。卜睿哲卻認為,這是一廂情願的看法。他在書中的其中一章,詳盡地梳理了從港英年代到回歸後美國的對港政策,指出美國一直支持香港推進民主,但前提是不能僭越北京對港的主權。

1992年國會通過的《美國—香港政策法》(US—Hong Kong Policy Act),規定國務院每年向國會提交有關香港發展的報告,並且根據評估香港是否有「足夠自治」(sufficient autonomy),來決定會否繼續對港履行跟中國的區別對待,實施有關商貿、稅務、引渡和技術轉移等雙邊協議。但卜睿哲認為,《政策法》實際上只有象徵意義,因為何謂「足夠」的詮釋空間可以很大,而且即使認定香港的自治狀況受損,法例亦沒要求行政部門作任何實質行動。

《政策法》報告一直維持至原定的2007年,但雨傘運動一役卻令國會暫時重啓這個做法。2014年底,民主、共和兩黨議員甚至在國會提出被視為《政策法》強化版的《香港人權和民主法案》(Hong Kong Human Rights and Democracy Act),當中除了繼續要求國務院提交年度報告外,還加入新規定——要求總統在實施對香港任何新的貿易及經濟優惠政策前,必須事先核實香港享有「足夠自治」。

但正如卜睿哲指出,美國的立法和行政部門在香港問題上一直有不同取態,前者以道德掛帥,但他們施加的壓力,未必足以左右後者務實保守的外交決策。

總統大選後的新一屆美國政府,有沒有可能改弦易轍?訪問之時,美國總統大選結果仍未出爐,卜睿哲如此預測:「如果希拉莉在選舉勝出,那麼美國對港的政策應該會維持現狀,即是在民主和主權之間取得平衡。」意思是不會主動介入香港民主進程?「對,但美國會密切留意任何企圖破壞香港自由秩序的舉動,我認為這裏最重要的是法治。」

但「破壞」的標準是什麼?譬如說,如果北京最終以人大釋法來限制公民的被選權、甚至取消民選議員的議席,這是否算作一種「破壞」?卜睿哲顯然再次謹慎起來:「我不回答假設性問題。但北京應該慎重考慮釋法的後果。我肯定,如果北京打算動用人大釋法,很多建制中人將會反對。個人認為,第一,沒有行動的言論並不構成煽動行為,這是普通法一個很好的原則。第二,更好的解決辦法,就是交給選民吧。」

共和黨、特朗普執政,香港契機?

跟很多人一樣,兩者的結果都令卜睿哲大跌眼鏡,不只是特朗普(川普)爆冷當選美國總統,而且事實證明北京不惜代價也要堵截港獨派進入體制。卜睿哲在電郵中這樣回應:「個人十分關注人大釋法以及它對自由秩序的衝擊,尤其是在法院判決前主動進行釋法,顯示了他們對法治並不尊重。至於特朗普當選如何改變美國對華政策,現在還未明朗,但我認為要讓新上任的官員知道,對華實施貿易制裁(例如關稅),將會無意中損害香港利益(inadvertently hurt Hong Kong)。」

在特朗普候任之際,香港學運領袖、現為「香港眾志」秘書長的黃之鋒近日訪美,成功促使共和黨參議員、曾參與總統黨內初選的馬克.魯比奧(Marco Rubio,魯比歐)承諾在國會重提《香港人權和民主法案》,並在草案加入新內容,包括要求總統點名(identify)曾經打壓香港人基本自由的有關人士,並且賦予權力凍結他們在美國境內所擁有的資產。

不過,雖然大選後共和黨控制了行政和立法機關,可能會減低對草案的阻力,但個別議員對香港問題的高度關注,能否改變美國政府在外交政策一貫的務實作風,仍然是未知之數。假設美國將維持務實的對華政策,它在香港的民主進程上,可以扮演什麼樣的角色?

美國在香港民主進程上的角色

書中提及一個建議,就是讓美國在本地不同政治持份者之間,擔任中間人角色,卜睿哲稱之為「知性協調」(intellectual facilitation):「這種角色類似調解,但又不完全是。做法是讓不同陣型交流意見,令大家理解各方立場,藉此建立互信。過程由持份者自己推動,我們不會有既定立場。」

新任美國駐港總領事唐偉康(Kurt Tong)剛剛上任,會否做出這種嘗試?「我不認為現在時機成熟,不同陣型實在太過分裂。美國只做務實、可以做的事情。」

隔岸觀火的卜睿哲,可能比很多局內人都要看得清楚,但對於香港民主前路,除了寄望北京軟化,他也似乎沒有更好的辦法:「當務之急是重啟政改。如果北京願意讓步,應該在2017年中共十九大後會有分曉。」

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