評論｜专访卜睿哲：港独之桥已断，普选关键在开明建制

国际聚光灯下的香港

近年香港接连经历“反国教运动”和“雨伞运动”，一跃登上世界舞台，受到国际媒体空前的关注，成为外界观察崛起的中国势力如何膨胀的一扇重要窗口。在全球学术界，香港研究除了本地学术圈以外，一向乏人问津，但雨伞运动却令香港摇身成为炙手可热的研究议题。不少新出版的社会运动研究专书，即使内容没有谈及香港，也纷纷以雨伞运动作为封面，例如2015年出版的 The Oxford Handbook of Social Movements。卜睿哲的新著亦不例外，封面上的一把黄伞，寓意呼之欲出。

身为美国前官员及著名智库的研究员，在这个敏感时刻写香港，有没有特定政治目的？卜睿哲说：“我只是习惯每次写完有关台湾的书后，就会研究其他东亚地区。研究香港的想法始自2013年夏天，当时正值政改争议，有预感香港未来几年的政治发展将会很重要，所以选定了香港。”

有自由没民主的香港

有趣的是，以雨伞为封面的新书，雨伞运动却不是当中的著墨点。卜睿哲更关注的，反而是这场占领运动的前因后果，以及背后的制度因素。

卜睿哲在书中指出，香港政治制度中有自由、没民主的混合性（hybridity），源自中英谈判角力下的妥协，并奠定了今日建制和民主阵营对峙的局面。卜睿哲把这种混合性称之为“自由专制”（liberal oligarchy）。“自由专制”一方面大抵维持了法治、独立的司法制度以及各种公民自由，另一方面却拒绝实行全面民主选举，并且通过功能组别和特首选举委员（选委）等非民主利益集团架构，使权力集中在少数精英和北京的手上。卜睿哲认为，后者是构成贫富差距、分配不均以及楼价高企的制度源头，但北京却善于利用这种权力架构与商界精英进行利益交换，透过赋予和保障特权来换取政治忠诚。

卜睿哲在书中提出了一些建议，包括扩大财富分配、改革行政体制、扩大立法会的选民基础等等，让学界称为“缺乏整合衔接”（disarticulated）——也就是行政、立法机关和公务员团队出现不协调甚至断裂——的政制，得以重回正轨。但他认为，更重要的，是北京要看到民主是解决管治问题的良方，除了在短期内实行渐进的民主改革，长远还要改善“一国两制”，例如容许行政长官能有政党背景、摈弃行政主导、实行类似议会制的政党政治，以及改革包括比例代表制的选举制度。

然而，对不少香港人来说，在这个连公民甚至人身自由也难以保证的年代，这些建议仿佛遥不可及、十分“离地”。铜锣湾书店、立法会参选确认书、媒体被中资收购及言论自由收窄等一连串事件，甚至令港人感到香港连仅余的自由也在迅速流失。

卜睿哲也注意到这些事件：“我感觉到，北京近来更肆意地侵蚀香港的自由秩序（liberal order）。最令人不安的固然是李波事件，那是伤害‘一国两制’最赤裸的一次。”至于有指铜锣湾书店事件有所谓的“中央专案组”，可能涉及中央高层指令，卜睿哲则回应得十分谨慎：“我不去揣测事件的始末，但这件事却显示了大环境的转变。北京近年越来越强调国家安全，甚至连香港的政制也视为国安的一部分，认为必须对香港事务保持一定程度的掌控。这恐怕是传统共产党思维──可以容许法治、民主的存在，但前提是不要防碍中央的控制。”

“独立非务实策略”

在台湾事务上，卜睿哲是典型“沟通派”，对激进台独有保留，认为两岸必须在现状下寻求共识，避免兵戎相见。那对于香港的自决派和独立派在新一届立法会中取得不少议席，卜睿哲又有何看法？“我们都明白为何本土派会出现、为何年轻人会支持独立，这些都不难理解。”但他话锋一转，“可是，民主运动需要团结地争取对方让步，但很可惜，现时的民主派，或称非建制派，比以往更碎片化。”

访问当日，正值立法会议员宣誓就任，非建制派议员一如既往在誓词中加料，然而“青年新政”的梁颂恒和游蕙祯，更在宣誓时用上“支那”一词，并展示“Hong Kong is not China”（香港不是中国）的标语。事件卷起了一场政治风暴，先是全国人大常委会在11月7日主动就《基本法》第104条释法，及后高等法院裁定梁游二人宣誓无效，并且丧失议员资格。虽然梁游的做法被抨击辱华，受到社会舆论谴责，但支持港独、自决的港人有上升趋势，却仍是难以回避的事实。港独自决议题，会否伴随新一届立法会登上政治议程，继续发酵？民主运动能否借着本土思潮冒起而重新起步？

在这两个问题上，卜睿哲是不折不扣的现实主义者：“独立并不是务实的策略，民主阵营应该在一国两制的框架内寻求共识。在我看来，独立是一条已经走过了的桥（a bridge crossed），早在七八十年代已被英国人烧掉了。英国并无意在香港实行传统解殖的道路。”

假如港独在目标上是空中楼阁，作为民主运动的动员策略又是否可行？“也可能吧，但我认为这会更加触动北京的神经。如果真的要追求独立，那么独派需要有更周全的计划，要知道终局（endgame）在哪里，以及有相应的离场策略（exit strategy）。从策略上来说，香港始终需要由开明（enlightened）建制派推动政改，在现有框架下寻找空间。他们要说服北京，民主其实对香港利多于弊，而普选是达到良好管治、社会平等的最佳办法。”

卜睿哲坦言这是理性务实的策略，在政界打滚多年的他看来，政治是妥协的艺术（the art of the possible），不宜空谈理想。但活在刻下香港，不少民主支持者的日常充斥著失望、无奈和愤怒，他们还会否认为有理性沟通的空间？而对于认定独立是唯一出路的年轻一代来说，卜睿哲这番话，又是否能听得进耳？

美国“重返亚洲”有利香港？

除了港独推动者外，也有人把希望押在大国的政治角力上，憧憬美国在“重返亚洲”（Rebalancing to Asia）的政策下，透过壮大香港的民主力量来制衡中国。卜睿哲却认为，这是一厢情愿的看法。他在书中的其中一章，详尽地梳理了从港英年代到回归后美国的对港政策，指出美国一直支持香港推进民主，但前提是不能僭越北京对港的主权。

1992年国会通过的《美国—香港政策法》（US—Hong Kong Policy Act），规定国务院每年向国会提交有关香港发展的报告，并且根据评估香港是否有“足够自治”（sufficient autonomy），来决定会否继续对港履行跟中国的区别对待，实施有关商贸、税务、引渡和技术转移等双边协议。但卜睿哲认为，《政策法》实际上只有象征意义，因为何谓“足够”的诠释空间可以很大，而且即使认定香港的自治状况受损，法例亦没要求行政部门作任何实质行动。

《政策法》报告一直维持至原定的2007年，但雨伞运动一役却令国会暂时重启这个做法。2014年底，民主、共和两党议员甚至在国会提出被视为《政策法》强化版的《香港人权和民主法案》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act），当中除了继续要求国务院提交年度报告外，还加入新规定——要求总统在实施对香港任何新的贸易及经济优惠政策前，必须事先核实香港享有“足够自治”。

但正如卜睿哲指出，美国的立法和行政部门在香港问题上一直有不同取态，前者以道德挂帅，但他们施加的压力，未必足以左右后者务实保守的外交决策。

总统大选后的新一届美国政府，有没有可能改弦易辙？访问之时，美国总统大选结果仍未出炉，卜睿哲如此预测：“如果希拉里在选举胜出，那么美国对港的政策应该会维持现状，即是在民主和主权之间取得平衡。”意思是不会主动介入香港民主进程？“对，但美国会密切留意任何企图破坏香港自由秩序的举动，我认为这里最重要的是法治。”

但“破坏”的标准是什么？譬如说，如果北京最终以人大释法来限制公民的被选权、甚至取消民选议员的议席，这是否算作一种“破坏”？卜睿哲显然再次谨慎起来：“我不回答假设性问题。但北京应该慎重考虑释法的后果。我肯定，如果北京打算动用人大释法，很多建制中人将会反对。个人认为，第一，没有行动的言论并不构成煽动行为，这是普通法一个很好的原则。第二，更好的解决办法，就是交给选民吧。”

共和党、特朗普执政，香港契机？

跟很多人一样，两者的结果都令卜睿哲大跌眼镜，不只是特朗普（川普）爆冷当选美国总统，而且事实证明北京不惜代价也要堵截港独派进入体制。卜睿哲在电邮中这样回应：“个人十分关注人大释法以及它对自由秩序的冲击，尤其是在法院判决前主动进行释法，显示了他们对法治并不尊重。至于特朗普当选如何改变美国对华政策，现在还未明朗，但我认为要让新上任的官员知道，对华实施贸易制裁（例如关税），将会无意中损害香港利益（inadvertently hurt Hong Kong）。”

在特朗普候任之际，香港学运领袖、现为“香港众志”秘书长的黄之锋近日访美，成功促使共和党参议员、曾参与总统党内初选的马克．鲁比奥（Marco Rubio，鲁比欧）承诺在国会重提《香港人权和民主法案》，并在草案加入新内容，包括要求总统点名（identify）曾经打压香港人基本自由的有关人士，并且赋予权力冻结他们在美国境内所拥有的资产。

不过，虽然大选后共和党控制了行政和立法机关，可能会减低对草案的阻力，但个别议员对香港问题的高度关注，能否改变美国政府在外交政策一贯的务实作风，仍然是未知之数。假设美国将维持务实的对华政策，它在香港的民主进程上，可以扮演什么样的角色？

美国在香港民主进程上的角色

书中提及一个建议，就是让美国在本地不同政治持份者之间，担任中间人角色，卜睿哲称之为“知性协调”（intellectual facilitation）：“这种角色类似调解，但又不完全是。做法是让不同阵型交流意见，令大家理解各方立场，借此建立互信。过程由持份者自己推动，我们不会有既定立场。”

新任美国驻港总领事唐伟康（Kurt Tong）刚刚上任，会否做出这种尝试？“我不认为现在时机成熟，不同阵型实在太过分裂。美国只做务实、可以做的事情。”

隔岸观火的卜睿哲，可能比很多局内人都要看得清楚，但对于香港民主前路，除了寄望北京软化，他也似乎没有更好的办法：“当务之急是重启政改。如果北京愿意让步，应该在2017年中共十九大后会有分晓。”

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