觀點 中港關係

李芄紫:中港重訂契約,西環治港問題的解方

2003年基本法23條立法失敗,導致中央不信任香港,是近年來香港政治亂局的重要肇因。


2016年11月6日,香港民間人權陣線舉行反釋法遊行。
2016年11月6日,香港民間人權陣線舉行反釋法遊行。攝:盧翊銘/端傳媒

《成報》最近連篇炮轟梁振英與中聯辦,大批「西環契仔女」進入立法會,立法會主席之爭更有明顯的中聯辦操控痕迹。中聯辦介入香港政治,即所謂「西環治港」,已是不爭事實。

中聯辦干政的灰色地帶

有人認爲,中聯辦違反了《基本法》第22條:「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。」

這條文有兩個爭議點:第一,中聯辦是否屬於「中央人民政府所屬各部門」?第二,香港特區立法會選舉是否「根據本法自行管理的事務」?任何一個不成立,都不能認爲是違反了基本法22條。

第一個問題,中聯辦源於港英時期的「新華社香港分社」,是當時中國政府以新聞社的名義在香港的半正式代表。香港回歸後,2000年,新華社香港分社改组,分立出中聯辦和真正的新聞社。

名義上,中聯辦有五大職能:一、聯繫外交部駐港公署和解放軍;二、管理中資機構;三、促進內地和香港的交流;四、處理涉台事務;五、承辦中央人民政府交辦的其他事項,而最後一個職能是「一籃子」條款。既然中聯辦是「承辦中央人民政府交辦事項」的機構,這可以解讀為中聯辦並非基本法22條中所說的「中央人民政府所屬各部門」,而是一個中央政府(國務院)的在地機構。

一個與之相應的細節是,基本法22條中規定「中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在香港特別行政區設立機構,須徵得香港特別行政區政府同意並經中央人民政府批准。」但是在2000年設立中聯辦的時候,中央並沒有徵求特區政府同意這個程序。

第二個問題,立法會具體如何進行選舉確實是「根據本法自行管理的事務」。這是因為在基本法附件二中,規定「上述分區直接選舉的選區劃分、投票辦法,各個功能界別和法定團體的劃分、議員名額的分配、選舉辦法及選舉委員會選舉議員的辦法,由香港特別行政區政府提出並經立法會通過的選舉法加以規定。」所以,對選舉規則,上述各部門不得干預。但若然中聯辦不屬於上述各部門,它能否干預,就存在灰色地帶,中央留有詮釋空間。

中聯辦能否干預香港立法會選舉,還必須從《中英聯合聲明》和《基本法》中對「高度自治」的層次中考慮。很多人一直默認,立法會選舉完全是香港的内政。可是,在《中英聯合聲明》中,雖然聲明香港享有立法權,無論是第三條還是附件一第二條,都沒有提及立法會如何產生,也沒有限制在選舉過程中北京的角色。原因是,當時根本沒有立法會選舉這回事,對以後的選舉形式更沒有任何輪廓可言。

中英後來也沒有達成具體的協議。於是,在基本法中雖然有部分保障,但規定的都是較為程序性的問題,沒有提及立法會「自行」由選舉產生。這為中央的干預留下空間,未足以在法律上完全阻止中央政府通過中聯辦,在立法會選舉中支持一些候選人。

中央地方關係與中聯辦存在意義

在中國的行政規劃中,只有香港和澳門存在中聯辦。這除了是歷史的沿革,還意味著香港和澳門的特殊化。

基本法第12條規定,「香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域,直轄於中央人民政府。」這裡直轄,不是指「直接統治」,而只是說它和中國的直轄市等一樣,屬於第一級政區架構。由於香港是「高度自治」的特別行政區,中國對香港的管治應該更加適用「間接統治」的定位。

中國其他行政區,都沒有中聯辦這個角色,因爲中央對其他地方是直接統治,直接聽取報告,直接下命令。但是對港澳,則必須顧及一國兩制,中央不會直接向香港下命令。儘管在基本法中第48條第8款,行政長官的職能之一是「執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令」,但現實中極少用到。所以,中央政府必須通過間接的方式來影響香港,也需要一個在地的機構時時刻刻「看緊」香港事務。

一國兩制與在地機構都不是這時代的獨創物。以清國對西藏的統治為例:清對藏人難以直接控制,於是主要依賴「藏人治藏」,不實行內地制度。清在中央有「理藩院」,管理西藏和其他「藩屬」和外國如俄羅斯的事務。從18世紀初期開始,清向西藏派遣了「駐藏大臣」,作為清朝在藏的「在地」代表。這樣類比一下,就可以知道,理藩院的角色大致類似港澳辦,駐藏大臣的角色大致類似中聯辦。歷史上,駐藏大臣對清朝皇帝鞏固對西藏的控制起到很大的作用。在和平時期,其日常的禮儀性及諮詢性的作用,強化了清朝對西藏的主權或宗主權地位。在西藏「有變」的時候,駐藏大臣則能深度干預西藏事務。比如,1750年,兩位駐藏大臣傅清和拉布敦在挫敗一次「叛亂」中至關重要。

中聯辦對中央的意義也在於此。作爲一個中央的在地機構,中聯辦的角色「可進可退」。如果香港對中央保持忠誠,那麼中聯辦的角色就會縮小;如果香港對中央有「異心」,中聯辦的角色就會加強。這是政治所決定的,基本法在這個機制中,只能影響到中聯辦干預時必須顧及「如何走位」,以及能否「有權用盡」的問題。如前所述,基本法中留下了很多這樣的空位。

另一方面,中聯辦作爲一個在地機構,本來只是一個「收風者」、「聯繫人」和「執行人」的角色,但演化中不可避免地會向「半決策者」的角色擴充:在一些對中央來說瑣碎的小事上,它可能直接決策;在大事上,它也有很大的建議權,能相當程度地影響決策;在情報彙報上,它也能便利地篩選。於是,中聯辦就會變成擁有「尚方寶劍」的欽差大臣,香港的官員、議員以及其他社會活動人士,也會因此而受影響,乃至主動「投誠」。這種膨脹的權力,也存在權力尋租的風險。正如駐藏大臣就利用其在任命西藏官員上的聯合提名權,換取金錢。

在中央不信任香港的時候,中聯辦權力就越大,中聯辦這種「半決策者」的角色就越鮮明,投誠者和潛在的權力「租客」就越多。一般公認,中聯辦的角色從盡量少干預轉換到積極介入,源於2003年基本法23條立法失敗。2008年,中聯辦研究部部長曹二寳撰文《「一國兩制」條件下香港的管治力量》,指出了香港需要(或存在)第二支管治隊伍,即「中央内地從事相關工作的幹部隊伍」,嘗試從理論上確立中聯辦的功能。

中港矛盾主因:特首權力過大

2003年基本法23條立法失敗,導致中央不信任香港,是近年來香港政治亂局的重要肇因。這牽涉另一個問題,即基本法裡面,中央和香港的權力分配問題以及香港的權力結構問題。

在憲制上,香港是中國的一部分,但香港脫離中國管治久遠,沒有像內地一樣受中央嚴格管轄的歷史性因素。其次,在回歸談判的時候,中國作出「港人治港高度自治」的承諾,在基本法中也規定了港人的這種權利。港人高度自治,是有歷史性和憲制性的雙重道理的。問題是,何為「高度」,邊界應該放在哪裏?

有些人認爲,中央從一開始就沒有誠意給予港人「民主」和「自治」;我反對這種說法。首先,中國在回收香港的時候,給出「一國兩制高度自治」的制度性安排,本身就已經體現了中央對香港的特殊照顧。印度收回法國和葡萄牙殖民地後,是直接由中央管轄,自治程度比一般的邦還不如。其次,港英時期,總督由英國委任,在整個殖民地時代,英國都沒有提出過在香港實現行政長官選舉的規劃。第三,《中英聯合聲明》僅僅聲明特首通過選舉產生,而沒有規定必須普選產生。換言之,中國原本並沒有在國際條約中落實香港特首普選的義務。第四,《中英聯合聲明》中沒有規定立法會產生的形式,但基本法中寫明立法會由選舉產生。

其實,考慮到中國的政治制度,《基本法》裏面中央答應給予香港的民主自治承諾,在一開始就過高了。而且「行政主導下的三權分立」制度,更加大了特首這個角色的權力,以致基本法賦予特首的權力太大,中央無法承受失控之禍。

如果我們觀察其他國家的類似例子,就可以證明以上說法不無道理。在英、美、法等很多海外領地,都使用總督制度。它是一種雙重架構,由母國委任總督(或高級專員),當地的行政首長則由真普選產生。那些行政首長的權力並不如香港特首的大,他們必須受到總督節制,而且總督還擁有一部分內政權力。

一個例子是英屬直布羅陀。直布羅陀的總督是英國委任的,除了掌管直布羅陀的外交和國防權力之外,還負責直布羅陀的警察權。掌管警察權是一個重要的權力,因為在和平時期的非暴力對抗中,如果出動軍隊,會承受很大的國際壓力,但是如果可以用警察,則壓力小得多。其他英國海外領地也實行類似的總督制度(總督的具體權力大小各有不同)。

另一例子是美治時期的琉球。美國設立的美琉民政府擁有對琉球政府的監督權,且擁有對民選行政主席和立法機構的議案的否決權。這種否決權意味美國在可能的重大問題上,對琉球內政進行合法干預,保證琉球不至於出現難以控制的動盪局面。至於現在的美屬薩摩亞,美國總統是當地的元首(Head of State),所有當地法律都需總統簽署才能生效。

再一個例子是法屬波利尼西亞,由法國總統委任的高級專員(High Commissioner)擁有法律公布權,民選主席和議會所通過的一切法案,必須得到高級專員的簽署才能生效。

以上的幾個例子,均沿雙首長的制度,以不同的方式平衡了母國和海外領地(託管地)的權力分配:一方面,領地的公民可以擁有真正的民主;但母國也擁有足以控制海外領地的合法權力。

在中央和地方權力劃分上,香港所享有的權力,理論上超越了以上這些地方。而令問題進一步嚴重的,是香港實行「行政主導下的三權分立」制度。

在這個制度下,立法會的立法權限制極大,不能單獨制定重要的法案。基本法62條規定,特區政府「擬定並提出法案、議案、附屬法規」。74條規定,議員提出法案時,「凡涉及政府政策者,在提出前必須得到行政長官的書面同意。」而在實踐中,幾乎所有的重要法案,都由政府提出和擬定,立法會對此只有直接通過、修改後通過或者拒絕通過等選項。由於提出和擬定法案是立法的必須程序,可以說,香港的立法權實際上是由政府和立法會共同擁有的,立法會只有「部分的立法權」。同時,立法會也只擁有極有限的對政府的監督權:政府主要官員的提名和罷免(基本法48條),都和立法會無關,立法會也不能單獨廢黜特首,需要獲中央同意。

因此,香港特首所擁有的内政權力,至少等於甚至明顯大於以上例子中,總督加民選政府首腦的權力。筆者沒有找到足以與香港特首權力相比擬的近似例子(港英時代的港督權力比特首大,但他是由英國直接委任,不在本土產生)。可見,在這種制度下,如果完全普選,中央如何能放心?基本法規定的權力分配制度,已經預示了類似8.31框架下的篩選制度的必然性。

本來,如果香港早早為23條立法,還能起制衡作用。在法律上,香港對23條立法是憲制責任,回歸19年還沒有立法,以致中央和香港政府現在沒有足夠的法律工具應對港獨。沒有一個國家或者法律實體,會像香港拒絕為國家安全立法。因此,從政治上說,中央對香港不信任,也是無可厚非。中央「違背承諾」,出於「國家安全」的需要,推出8.31決定,要通過篩選而排除一切中央不放心的人,要收窄香港的自治,其根源也在於此。

甚至,即便出了一個言聽計從的特首,中國也不一定會放心。因爲特首會換,而且即便開始「聽話」,也不能保證以後一直「聽話」。所以,對中央來説,沒有什麼比能夠直接控制的「第二支管治隊伍」,更爲放心。第二支管治隊伍在香港佈局,有助香港權力分散,從這個角度說,中聯辦在立法會培養「親兵」,也不無防止特首異心的考慮。

立「新約」重新分配權力

中港之間權力分配的矛盾,由於在基本法中已經規定,要解決只有兩種方法。第一,像中央這樣不斷地在基本法中「見縫插針」,不斷僭建;拖慢民主進程,繼續「假選舉」,令真正的民主遙遙無期;同時利用中聯辦加強在地控制。這就是現在的亂局。

第二,如果承認中國政府不可能讓香港人普選擁有巨大權力的行政長官,也承認港人亦有值得尊重的民主訴求,那麼通過修改基本法,中港重立「新約」,合理構建雙方的權力分配,可能是更好的出路。

借鑑「總督」和「行政首長」的例子,可以假設,新的約法規定,總督由中央委派(中聯辦也沒有必要存在了,可以轉爲總督府),代表中央的在地勢力;而行政首領則完全由真正的普選產生,代表港人自治。具體中國「總督」和行政首長的權力有多大,可以進一步討論。比如,若果要推行重大政策或者進行重大立法,必須得到總督同意,甚至可以讓總督擁有警察權(但香港保留獨立的檢控權和司法權以作平衡)。而之外的權力,則歸普選產生的行政首長所擁有。

這對雙方都有利。一來,中國不介意給香港人一定的民主,比如立法會,就有真正的民主選舉成分,即便選舉方法需要修改,也只需向人大常委會備案而不是批准。以此類推,如果新制度下的行政長官並沒有足夠的權力撼動中國對香港的主權,那麼中國也未必不肯把民主選舉行政首長的權力給予港人。

二來,港人雖然無法選出和現在權力一樣大的特首,但總算也能夠選出權力相當大的行政首長。在接受香港是中國一部分的事實和前提下,即便他權力小一些,以削權換取民主也不失為一個值得考慮的選擇。

三來,民主制度向來是香港人所追求的,只有實現民主,才能從消除香港的社會分歧,做到政通人和,同時抑制港獨勢力。從這個角度出發,雙方各讓一步,對香港整體利益都有好處。

當然,這種設想在基本法下是無法實現的,但是長遠地看,不失爲以後中港關係的一個選項。而且,這也必須建立在雙方能夠「真誠地」遵守的基礎上。

(李芄紫,自由撰稿人)

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