觀點 新界問題

林芷筠:保育者發展者同質疑的「棕土優先」,其實是什麼?

「棕土優先」的概念,同時觸動到鄉郊保育主義者及發展主義者的神經。既然有人提出質疑,就讓我重新整理一下所有關於棕土問題的政策想像……


元朗橫洲的貨櫃場。
元朗橫洲的貨櫃場。攝:吳煒豪/端傳媒

「棕土優先」,意思是有需要發展時,先用已受破壞土地,減少對綠化地帶及鄉郊土地的發展威脅。這些位處鄉郊的已破壞土地,本先是農地,被破壞後經填泥及鋪上瀝青,就會被利用作各類臨時用途,如:貨櫃場、回收場、建築材料及器械貯放場、汽車維修場、露天泊車場等。

這概念在近數年間逐漸醞釀,更漸成民間社會中的共識,主要因為政府近年不斷高舉「鬧地荒」旗幟,將「樓價高企」歸因於「房屋土地供應不足」,來合理化各區改劃綠化地帶及休憩用地、開發農田、發展人工島等政策等等,但對現存多年的棕土問題卻處處迴避。「棕土優先」的提出,正是告誡政府在發展選址上應作優次考慮。

然而,「棕土優先」的概念,同時觸動到鄉郊保育主義者及發展主義者的神經。前者有的質疑「棕土優先」是合理化「城市擴張」,後者有的質疑這樣發展太慢太難。當然也少不了與棕土產業有直接及間接利益關係的群體,認為此主張是對他們「趕盡殺絕」,影響生計。

無疑,若單單提出「棕土優先」四字,卻抽離於香港的土地現況及規劃制度,確是天真至極,但「棕土優先」倡議其實還有其多重的內在意涵。而既然有人提出質疑,就讓我重新整理一下所有關於棕土問題的政策想像。

阻延發展速度,解決不了住屋問題?

一直以來,官方以及發展主義者都指開發「棕土」問題複雜,開發緩慢,尤其是「團結香港基金」更鮮明地質疑「棕土優先」可行性,認為開發「棕土」只是多項土地開發策略之一,但難以優先。有論者更常將劏房問題與鄉郊保育置於對立面,意指保育會阻延建屋亦令基層住屋問題繼續水深火熱。

這裏其實有兩個層次的問題需要處理,首先是發展需要的基礎,這當中亦包括三個問題:(一)發展需要的推算基礎、(二)發展出來的是否切合實際需要,及(三)已發展區域的發展是否已全面飽和。

關於第一點,是民間社會一直質疑的問題,到底我們需要多少地發展?真要哪麼多?當幾個新發展區或新項目如新界東北(600公頃)、洪水橋(700公頃)、東涌擴展區(200公頃)、元朗南用地(200公頃)等都全力推動,那邊廂再要建造1200公頃的東大嶼人工島,到底所為何事?我們難以理解政府「製造土地儲備」何以能成為不證自明的說法,那種以為官方手握更多土儲就能更具彈性地調控樓市和策劃發展的思想,還是建基於自然環境有無限資源的假設。還記得今年中我在本土研究社主辦的棕土政策研討會上,問及團結香港基金研究員代表,早前指香港未來30年需要發展逾9000公頃土地的推算基礎是什麼,對方竟回答那只是“blue-sky approach”,即是非按現實情境、超理想的估算方式。如果這種邏輯是合理的,確是多多土地也不夠,甚至填海也很慢,已不用談棕土開發先後快慢的問題。

第二點,就是即使房屋供應需要增加,但現行的房屋供應類別是否能真正對應房屋問題?可以單純地增加供應,樓價就自然會下降?此問題會鑽入去房屋政策討論,暫不贅,但值得深思的是,在現行公屋、居屋、私樓置業、私樓租住四大渠道以外,有否其他以保障住屋權為本的出路?居屋應否與私樓市場完全脫離(禁止藉補地價將居屋轉為私樓)?有穩定租務市場的措施,從而減低公屋需求?若房屋政策沒有特別改變,只企圖以短期辣招但求令樓市降溫,那香港就只能單純依賴增加土地供應求紓緩房屋不足的問題。

第三點,即已發展區域的發展是否已全面飽和,是大部分鼓催增加土地供應者沒有正視的問題,因此就這樣以將來的新增人口及住戶去推算新增房屋需要。我並不是說要大幅提升發展密度、改劃公共休憩用地、增加插針樓及屏風樓等,而是我們到底有否整全的閒置單位調查數據,非以現時差餉物業估價署粗疏的調查方式所得;土地方面,有否檢視約100間空置校舍、被各個部門持有著的空置政府設施、佔地約800公頃的短租用地及當中約200公頃短租作露天停車場用地、市區軍營地、170公頃粉嶺高球場地、1200公頃棕土等等。其實提倡先檢視已開發但不被有效善用土地的原則,和提出「棕土優先」的方向一致,也是減少對自然環境的威脅,乃可持續發展原則的基本概念。

除此以外,城市承載力是需要展開的議題。這個課題,需全面檢視香港城市的生態資源、基建負荷,並檢討人口政策、移民政策、人文發展經濟發展模式、應對氣候變化的能力等,這還有待社會醞釀討論。

合理化城市擴張,鼓勵棕土蔓延?

上文已大篇幅地回應了「發展主義者」,相信讀者已明白「棕土優先」非合理化「城市擴張」,而是提出應付有實際發展需要時也要「限制城市擴張」。而我們更應時刻檢視官方提出發展需要的理據及推算基礎。

另有論者認為「棕土優先」會鼓勵「棕土蔓延」,因為開發了一區棕土,受逼遷的棕土作業者會遷往別處,有機會將鄉郊及綠化地破壞成棕土。若果硬要抽空現有政策脈絡去討論「棕土優先」,確有可能導致棕土蔓延。然而,需知現時鄉郊保育措施的缺失已存在,鄉郊破壞每天都在發生,沒有「棕土優先」四字,這個問題仍需處理。

經過1983年「生發案」、1991年《城市規劃條例》修訂後,雖然大部分新界鄉郊地方已受發展審批地區圖(DPA Plan)覆蓋,規劃署對違例發展有執管權,並且劃了集中棕土作業的「露天貯物」地帶及「工業(戊類)」地帶。然而,實際上現有的1200公頃棕土,遠超於以上兩種規劃用地的範圍,有的更位於「康樂」、「農業」、「綠化地帶」等土地。

當中其實有包括涉嫌違例發展的案件,可是因為政府監察不足,棕土放肆蔓延。一大例子是粉嶺東北面的恐龍坑。日前世界自然基金會(香港分會)發布指出,翻查規劃署就恐龍坑回收場的執法紀錄,發現恐龍坑及周邊地區的違規發展面積達60公頃。該處集中了電子零件回收場及露天倉庫,水土污染嚴重,但其規劃用途屬「農業」地帶,而多年來只有數個獲批規劃申請。違例發展早已顯而易見,但執法不力,更加劇環境惡化。

而另外一種的棕土蔓延,雖未經城市規劃委員會准許,卻因規劃署無執管權而縱容蔓延。我們曾特別指出《城市規劃條例》的漏洞,就是已有分區計劃大綱圖(OZP)覆蓋的地方不能再以發展審批地區圖(DPA Plan)覆蓋,因此規劃署無法執管這些地區的土地破壞的行為。這些土地包括:市區、新市鎮、大嶼山南岸、長洲、南丫島、西貢市中心等。新一屆立法會議員應認真研究修例,堵塞漏洞,保護鄉郊環境。

另外,本土研究社亦提出建立公開棕土資料庫,記錄各處棕土面積、營運類型、私人地及政府地分佈、業權人及營運者資料等,目的是讓政府及公眾能在清晰資料基礎下探討棕土政策,商討棕土重整及修復的辦法。而且資料公開變相也對棕土營運者產生警惕作用,難以企圖作違法及違契行為,讓公眾一同監察。我們喜見發展局宣布將會對棕土使用展開全面調查,但我們更要求資料公開,因為資訊封閉只會製造更多不必要的麻煩,公開才會讓公眾與公務員分擔工作。

這一切其實需要與「棕土優先」並行,才能令「限制城市發展範圍」及「保護鄉郊」共存。

「棕土優先」影響他人生計?

首先我們要清楚,無論該棕土產業有多大「經濟貢獻」、提供幾多就業機會,該產業的生存是建基於不少「成本界外化」的,包括:多年累積但未被有系統驗正的水土污染、日常營運帶來的塵土飛揚(空氣污染)、運輸汽車出入對附近民居的噪音影響、貨櫃高牆對鄰近農田及村落造成的水浸威脅、鄉郊環境持續惡化的整體問題等。棕土產業因以上成本未被計算,或受惠於現有制度的寬鬆及縱容,而多年來藉著廉價土地去經營,根本是遠遠低估整個社會所需承擔的成本。

另外,我們亦應一同了解「棕土」內到底發生何事。與棕土產業有關的持份者,主要包括:地主、二房東(如曾樹和這類向地主租地再分租的圖利者)、棕土營運者、相關的運輸業從業者等。經過近日傳媒對橫洲棕土發展的關注,揭發到當中有非法霸佔官地的問題,亦有非法油站經營多年,更有不犯法且明正言順藉轉租賺厚利,但對實體經濟無貢獻的福喜停車場(曾樹和經營)。「棕土優先」,實際上就先要界分處理哪些是非法行為、哪些是非對實體經濟有貢獻的圖利行為、哪些是有實在市場需要的產業。

不過,我們亦無可否認,是城市發展將這類貯存用地需求推往鄉郊,造就棕土。例如:國際貨櫃碼頭造就貨櫃場需求、基建發展及建造業產生建築器械及材料貯放場需求、垃圾處理及資源回收系統的不善造成各處回收場、汽車需求造就劏車場及汽車維修場需求等。城市人也有城市人的責任,不獨是棕土持份者的問題。因此,我們更需要配合以上各項相關產業的產業政策,推動實體經濟,導向綠色產業,遏止藉土地利潤及尋租的圖利市場。

該如何重整棕土作業,如哪些產業適合遷入多層大廈、哪些適合遷往已關閉的堆填區或產業園,各產業所需的政策支援、營運空間要求、新多層大廈及產業園的營運模式等,我們未有答案。如何在策劃棕土整合的過程中保持公義原則,實在需要社會深化討論。除此以外,我們在《棕跡》中亦拋磚引玉提議了各類推動棕土修復及改造的措施,如推行污者自付的棕土修復計劃、成立基金對修復作資助或貸款、鼓勵社會參與棕土改造規劃等,外國早有先例,可以此作借鏡,思索適合香港的棕土政策。

「棕土」問題是共同問題

必須強調,「棕土問題」不是城市人或鄉郊人的對立,更不是棕土營運者與非棕土營運者的對立,這些歷史遺留下來的城市問題,需要社會共同面對。棕土問題不容再耽誤,不容再藉口拖延,政府越想迴避,矛盾只會更加無日無之。

(林芷筠,本土研究社成員)

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