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王俊評:俄羅斯重回東亞,牽動中日美三方的局

中俄釋出軍事結盟的暗示,只能視為:由於美國的反彈道飛彈系統技術大幅領先,削弱了中俄對美的核子嚇阻能力,已成雙方共同大忌。


2016年9月4日,俄羅斯總統普京於杭州G20峰會上與中國國家主席習近平握手。
2016年9月4日,俄羅斯總統普京於杭州G20峰會上與中國國家主席習近平握手。攝:Greg Baker/AFP

俄羅斯普京(Vladimir Putin,普丁)在今年於9月5日在「二十國集團」(G20)杭州峰會公開表示,基於「法律立場」,俄羅斯「支持」中國不承認南海仲裁。中俄兩國也在9月12日於廣東湛江東方的海域舉行「海上聯合-2016」聯合演習。儘管這是中俄兩國自2005年以來的第七度海軍聯合演習,但卻是首度包含敏感的「聯合立體奪控島礁」項目。俄國本身在亞太並沒有「奪島」的需要,因此本次中俄聯合海軍演習,引發是針對東海與南海議題的聯想。

與中俄南海軍演幾乎同時,俄羅斯在2016年9月9日在克里米亞以及烏克蘭南部,舉行參加人數超過1萬2千名的「高加索-2016」(Kavkaz 2016)軍事演習,項目涵蓋兩棲登陸與空軍對地面、海面的密接支援與攻擊,並展示了類似 S-400 這樣的高階武器系統。

緊接著這些軍演之後,俄羅斯國防部在10月初又接連宣布,將尋求在越南及古巴恢復蘇聯時期設立的軍事基地,並準備在遠東地區新設一個戰略轟炸機師,派駐冷戰時期深為美國忌憚的Tu-22M3超音速轟炸機,以巡弋涵蓋夏威夷、日本、關島在內的太平洋美軍基地。

這是自1984至86年蘇聯時代以來,俄國再度同時於歐洲及亞洲進行大規模軍事演習。蘇聯解體25年後,冷戰時的北極熊陰影似乎又重新站起來,而且正與逐漸強大的中國聯合,形成中俄在西太平洋對抗美日之勢。中俄兩國似乎正在釋放加深戰略合作的訊號,讓美國感受必須同時在東歐與東亞兩線作戰的龐大壓力。

不過,俄羅斯經濟因為西方制裁與國際油價嚴重低迷,而在2015年跌落近年谷底。由於俄羅斯無意放棄克里米亞,也不願意停止介入烏克蘭內戰,國際制裁遲遲不見解除跡象。雪上加霜的是,俄羅斯仍然深陷敘利亞內戰。拿破崙說過,打仗第一要錢,第二要錢,第三還是要錢,敘利亞的戰事對低迷的俄羅斯經濟,顯然是一大重擔。經濟如此險峻的情勢,加以俄羅斯老舊的太平洋艦隊早已失去蘇聯時代的風光,論水面艦隊的實力恐怕還不如中國。普京真有意願與能力,在東亞支持中國的海洋雄心嗎?

事實上,由於中俄兩國在航行自由的利益衝突,日本安倍晉三政權又努力想實現日俄和解,加以中美兩國自2015年10月以來在南海對峙局勢的升高,普京固然在全球政治層面仍有需要中國之處,但在東亞地區,已展現出讓中國承受更多美國壓力,同時利用日俄關係來改善經濟、牽制中國,並分化美日同盟的政策。

中俄同盟的暗示

過去十多年來,類似中俄兩國結成軍事同盟對抗美國的論點,早已屢見不鮮。確實,中俄戰略協作夥伴關係的「協作」一詞,表示兩國將在重大國際事務中協調與合作。胡錦濤時期的多次中俄聯合聲明,與2013年習近平訪俄時與普京發布的聯合聲明,都指出中俄兩國的最終目的就是促進冷戰以後的「單極」(美國)國際結構朝「多極化」發展,以建構「國際新秩序」。

然而中俄雙方已多次公開宣示,這種「協作」不等於「結盟」。最新一次,是普京在今年6月訪華期間與中國國家主席習近平共同發表的聯合聲明。不過,兩人同時也另外發表了「中華人民共和國主席和俄羅斯聯邦總統關於加強全球戰略穩定的聯合聲明」,以不點名的方式批評美國於5月中在羅馬尼亞啟用的陸基神盾反飛彈系統,以及計劃在韓國部署的「終端高空防禦飛彈」系統(THAAD,俗稱「薩德」),破壞了全球戰略平衡與穩定。

聲明中罕見地提到「所有國家……不實施任何有可能被國際社會其他成員視為威脅其國家安全、迫使其為恢復被破壞的平衡而採取反制措施等類似的軍事建設及建立和擴大軍事-政治同盟的行為」,暗示如美國繼續「進逼」,中俄兩國或將進一步提升目前的戰略協作夥伴關係,成為真正的同盟。

不過這頂多只能視為兩國對美的虛張聲勢。長久以來,中俄儘管號稱「協作」,卻因為地緣政治上的猜忌,相互利用居多;一旦牽涉到可能真把自己捲入的風險,彼此都不願支持對方。

俄羅斯內部始終有強烈的「疑華派」。中國對俄羅斯在烏克蘭與克里米亞的行動,未曾表示過什麼重要的支持,也讓普京在這兩年深感失望;加上普京這兩年為了緩解西方經濟制裁的壓力,風塵僕僕往返莫斯科與北京簽署各種經濟協定,但結果是2015年中俄貿易大幅惡化,雙邊貿易總額僅有641.7億美元(4227.3億人民幣),不僅完全達不到雙方在2011年定下的1000億美元目標,還比2014年大跌27.8%。中國海關發言人黃頌平在今年1月13日的記者會上甚至坦言,展望2016年也不容樂觀。要普京在這種情況下與中國結盟,無異緣木求魚。

中俄釋出軍事結盟的暗示,只能視為:由於美國的反彈道飛彈系統技術大幅領先,削弱了中俄對美的核子嚇阻能力,已成雙方共同大忌。不過美俄的核武力量,在檔次上畢竟遙遙領先中國,加上部署於韓國的薩德正位於中國京畿中樞外海,故美軍的反彈道飛彈系統削弱中國核打擊的嚇阻能力,要遠高於對俄羅斯的程度。儘管中國也不願與俄國結盟開罪美國,但普京當時若以美國即將在韓國部署薩德作餌,中國很難不上鉤,同意在宣言文字上作出讓步。畢竟在這方面,中國實力遠不如人,現階段無法參與人家已經玩了半個多世紀的「相互保證毀滅」(mutually assured destruction, MAD)遊戲。

不過從全球層次往下來到東亞,則是另一回事,俄羅斯在這裡的利益並未與中國重合,甚至還在航行自由的立場相衝突。

俄羅斯的「鋼弧」

俄羅斯近年來在東歐的擴張,固然起源於烏克蘭內部衝突,但也與美國的「再平衡」(rebalancing)戰略持續削弱大西洋地區的軍事力量有關。美國在2012年10月宣布,將繼續把部署在太平洋的海軍力量上調為60%,相應的結果就是持續削弱在大西洋地區的力量。當然在冷戰結束後,美國就已經大幅削減駐歐軍力,但所形成的真空並沒有被衰弱的俄羅斯填補。

普京這次抓住的機會,就是中國新領導人習近平在東亞的強勢行動。後者不顧美國的調整,首先於2013年11月下旬片面宣布劃設東海防空識別區,接著又於2013年12月下旬開始在南沙群島的華陽礁填海造陸,邁出所謂「沙之長城」(Great of Sand)的第一步。隨著人工島數量在2014年間擴張到七個,規模也越來越大,美國與南海周邊國家自2015年起開始按耐不住,衍生出後續的各種緊張局勢,最終以2016年7月12日公布的南海仲裁,全面否定中國向來宣稱的「九段線」合法性,為這一階段的高潮。

對於亞太局勢演變,普京一開始似乎認為:只要中國持續在東亞表現強勢,並在經濟上支持俄羅斯,美國將面臨兩線作戰的困境,而必須重新思考是否要同時面對中俄的挑戰;而俄羅斯也能在中國的幫助下,挺過西方經濟制裁的危機。為此,普京在2014年5月與11月兩度訪華,其中象徵性的關鍵是在5月的訪問期間,與習近平簽署了在胡錦濤任內延宕許久、總值可達4000億美元的重要天然氣協議

普京自認得到中國在經濟方面的支持後,在2014年12月26日簽署公布新軍事戰略準則,強調要增強與金磚國家(BRICS)的合作,以對抗北大西洋公約組織(NATO)。普京直指北約在俄羅斯周邊吸納新成員、部署彈道飛彈防禦系統等舉措,使其成為俄羅斯的頭號威脅──畢竟歐洲是當前俄羅斯最重要的戰線。他在新戰略準則中宣示,俄羅斯必須在歐洲大陸與北約對抗,並持續與美國、加拿大、丹麥、挪威等北極國家,針對北極海大陸架的領土聲索進行鬥爭。

對於俄羅斯如此雄心壯志的發展計劃,喜歡發明術語的美國學界替其取了「鋼弧」(Arc of Steel)的稱呼。不過俄羅斯在東歐的地面戰事相對克制許多,大多侷限於烏克蘭東部的內戰地區。海軍才是鋼弧的重心,並肩負新戰略準則的主要任務。

黑海艦隊在2014年9月表示,由於重新獲得克里米亞以及塞凡堡(Sevastopol)這個重要的傳統海軍基地,準備在2020年前新建80艘各式艦艇,且將在黑海東部靠近克里米亞的新羅西斯克(Novorossiysk)整備第二個基地,以對抗進入黑海的北約軍艦,以及北約在黑海建立海軍基地的計劃。俄羅斯國防部在2015年元月推出的新戰略部署規劃也指出,未來軍事力量的重心將置於克里米亞、直接與北約接壤的飛地加里寧格勒(Kaliningrad),以及北極海。

將重點置於海軍發展不難理解。俄羅斯在北極海、黑海與地中海的發展,都必須依靠海軍。在資源有限的情況下,重點放在海軍是比較合理的考量。況且比起陸軍,海空軍的行動是跨區域性甚至全球性的,更能達到國際宣傳效果。但最重要的是,俄國在歐陸的行動如過於強勢,將產生直接與北約爆發武裝衝突的危險,這既非其能力所及,更非其所願。

普京在2015年6月19日聖彼得堡國際經濟論壇上,擺出低姿態表示:俄羅斯不追求稱霸,也不爭取「空洞的超級大國地位」,只希望與美國和歐亞各國家建立平等的關係。他當時強調,雖然俄羅斯在當前北約擴張的情況下,被擠壓到無法退讓的底線,但仍不會與中國組成任何軍事同盟。

不過普京嘗試和中國切割的「哀兵」姿態,並沒有得到北約的善意回應。多名美軍高階將領反而在7月間公開指稱,俄羅斯乃美國當前的最大威脅,迫使普京讓俄羅斯副總理羅戈金(Dmitry Rogozin)進一步於2015年7月26日宣布:為因應北約東擴的國際局勢變遷,以及克里米亞和塞凡堡重新「加入」俄國,普京已經批准新海事準則,涵蓋了海軍活動、海洋運輸、海洋科學、礦產資源發展等四大領域,並將提升俄國海軍在大西洋與北極海的活動。

中俄在「航行自由」上的衝突

俄國的新海事準則,要求在太平洋地區加強和中國的合作,但當俄國尋求重建海軍全球航行能力時,在亞太無可避免會因為「航行自由」而與中國的立場發生碰撞。

回顧1973年第三次聯合國海洋法會議,蘇聯為了本身海軍與海權擴張的需要,也與美國一樣站到中國的對立面,支持盡可能擴大航行自由的範圍。既然俄羅斯決定重新發展海上力量,尋求重建海外基地網,斷無可能拋棄航行自由的傳統立場,同意中國限制軍艦在專屬經濟區與領海的航行權利的政策。對俄羅斯來說,航行自由必須以國際法作為保證基礎,絕非仰賴他國的「善意」或「友好」,否則就會落入「趙孟貴之,趙孟賤之」的危險處境。而當美中在南海的對峙局勢升高,也創造了普京利用美日兩國替其捍衛航行自由的機會。

今年初以來,隨著南海仲裁可能對中國不利的趨勢日漸明顯,俄羅斯一方面讓更具有切身利害的美日兩國,直接在航行自由議題與中國對抗,自己則在外交上暗中削弱中國的主張。

4月18日中俄印三國外長聯合發出的外交照會就為一例,其宣示:「所有相關爭端都應透過各當事國之間的協商與協議來解決」。這段文字之所以重要,是因為正如黎蝸藤所言:第一,沒有把爭議限制為「領土」或者「海域」爭議,暗示了航海自由的爭議也是爭議的一種,也應該通過有關方面協商解決;第二,文本也沒有提及中國歷來主張的「雙邊」談判,而只是說「有關方面」,暗示中國歷來反對的多邊談判,也應成為選項。該宣言看似支持中國立場,其實為南海問題的「國際化」打開了大門。

仲裁公布後的7月14日,俄羅斯外交部發言人 Maria Zakharova 根據上述外長聯合照會的立場,正式表示俄羅斯在南海主權爭端絕不選邊。值得注意的是,Zakharova 並未提到中國最重視的「仲裁是否非法」,卻兩次提到《聯合國海洋法公約》,並表示支持以該公約來確保全球海洋秩序的法治(安倍晉三不時掛在嘴上)。Zakharova 對南海領土爭端解決方式,同樣不提中國主張的當事國雙邊談判,而是當事國自己同意的方式。

或許是這樣的說法,對中國的殺傷力道太強,普京在杭州G20才說出「支持」中國不承認南海仲裁的話。但他所謂的「法律立場」,也不是說南海仲裁「非法」,而是說應該兩造都上法庭辯論;只靠一造的說詞就作出裁決,當然另一造會不想承認。俄羅斯願意支持中國「不承認」的動作,結果還是沒有離開從4月以來的一貫立場,顯示俄羅斯在航行自由極為堅持,絕不認同中國的見解與政策。

既然俄羅斯尚未認真打算與中國結盟,又在東亞與中國就航行自由有衝突,那麼南海軍演的意義就不是「中俄共抗美國」,反而可能是俄國以深化軍事交流為藉口,塑造出中國在東亞得到俄國支持的假象,讓美日更加緊張。此舉一方面促使美國不得不繼續增強太平洋的部署,減緩在歐洲的壓力,另一方面則讓俄國創造出「拉攏日本,以分化美日同盟、牽制中國」的環境。雖然俄羅斯目前在東亞尚未為了航行自由議題而與中國撕破臉,但普京改善日俄關係的努力則不然,特別是北方四島問題若能解決,對東北亞地緣政治的影響將帶來震撼。

普京在這兩年持續大力推進與中國的經濟合作,包括在2015年5月同意把俄國主導的「歐亞經濟聯盟」(EAEU)與中國的「一帶一路」之間的「對接」,但顯然不能把蛋都放在中國籃子裡,以免如果中國真的成為俄羅斯在亞洲最主要的能源客戶,北京就會主導中俄之間的合作,甚至「接管」俄羅斯自18世紀以來的中亞勢力範圍。

據稱,俄羅斯加入中國主導的亞洲基礎設施投資銀行(AIIB),也受到疑華聲浪的影響──俄國官方認為中國經濟很快就會下滑,因此直到最後一刻才決定加入。而2015年中俄貿易額大幅衰退,就給普京另覓經濟合作管道的良好藉口,瞄準渴望透過拉近日俄,共同牽制中國崛起的日本首相安倍晉三。雖然日本必然會以俄國難以妥協的北方四島領土問題作為交易籌碼,但對普京來說,日俄關係若真能改善,也可提高俄國面對中國的籌碼,並分化美日同盟。

戰後日俄關係的曲折

日俄兩國在今年10月19日迎來《日蘇共同宣言》60週年。這項宣言在簽署當時,代替了正式和約,結束了兩國間的戰爭狀態,並恢復邦交。蘇聯依此支持日本加入聯合國、放棄對日本的戰爭賠償要求、釋放全部的日軍戰俘,同日並締結《日蘇共通商條約》、漁業協定等。而關於北方四島問題則規定,待兩國正式簽訂和平條約後,蘇聯將基於友好之意,歸還四島中的齒舞群島與色丹島。

然而,日本岸信介(安倍晉三的外祖父)內閣在1960年強行通過新修訂的《美日安保條約》,觸怒蘇聯。後者認為,歸還島嶼的前提是「外國駐軍」必須撤離日本,為此拒絕繼續履行《日蘇共同宣言》,北方四島問題也就成為兩國的懸案。

直到蘇聯解體後,新成立的俄羅斯才在1993年的《東京宣言》再度提到,將繼續與日本談判和平條約。不過還要等到2001年3月,普京才在藉著日俄《伊爾庫茨克聲明》(與時任日本首相森喜朗共同發表)成為1956年以來第一個承認《日蘇共同宣言》對雙方均具有法律效力,必須履行全部條款的蘇聯╱俄羅斯領導人。當然,這不代表領土問題的談判從此一帆風順,否則也不會拖到今日。只能說,普京是比較有意願和日本談這個問題的俄國領導人,若時機成熟,或許可能達成某種程度的突破(如近來日本媒體報導的「共同統治」方案)。

但是在任何突破出現前,雙方皆必須面臨美國與中國的反對,特別是美國。儘管安倍在今年5月向俄羅斯提出八項經濟合作項目,在10月也有日本媒體報導稱,日本準備投入1兆以上日幣規模來推動與俄羅斯的合作。然而,日本外交體系念茲在茲的是美國的態度,後者據稱「正在保持忍耐」。另一方面,俄羅斯也擔心日本受到美國的影響,不肯真心投入經濟合作,因此不顧日本先前提案,另外逕自向日本提出高達68項目的合作計劃,其中甚至包括共同開發克里米亞、將西伯利亞鐵路跨海延伸至北海道等具有高政治風險,或施行起來風險極高的項目,作為對日本的「考驗」。

無論如何,日俄間的談判,未來似乎仍有漫長路,特別是如果不能在普京與安倍皆在位時達成突破,時機將一去不返。美國與中國對此亦有認識,很可能會各自對日俄內部的親美與親華派施加壓力,以掣肘進行中的談判。俄羅斯內部不願意與日本就北方四島取得妥協的勢力,也可能會暗中阻止談判進行。特別是在美俄關係緊張的情況下,強硬派有良好的理由,利用這一局勢增強在亞太的軍事部署,從而增加日俄談判的障礙。

對普京來說,雖然東歐的美歐俄對峙仍無消除的跡象,但至少他已經在東北亞地緣政治棋局中居於主動地位:基於現實需要,俄羅斯與中國還是會繼續維持目前的「互信」協作,但也就如此而已;而俄羅斯利用中國的強勢,在南海爭端憑藉美日之勢,借力使力,初步捍衛了自己的航行自由權利;其也抓住安倍的心理,讓美日兩國陷入一定程度的摩擦中,有待美國本次總統大選結束、新任總統於明年上台後解決。

俄羅斯在亞太的影響力,似乎也再度從東北亞擴散;連令人難以捉的摸菲律賓新任總統杜特蒂,都表示要與俄羅斯加強關係。不過國際局勢變化迅速,目前俄羅斯的有利局勢仍否持續下去,仍需要謹慎細膩的操作。

(王俊評,國立政治大學外交博士,專長為海洋戰略、國際關係、地緣政治。著有《和諧世界與亞太權力平衡》)

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