杜特地 觀點 天下大勢

江懷哲:杜習會成功,菲律賓親中已成定局?

菲中經濟合作是會流於「政治口號」,還是真能有所成就?這對杜特地內政外交的發展至關重要。


中國國家主席習近平在人民大會堂與菲律賓總統杜特地舉行會談。
中國國家主席習近平在人民大會堂與菲律賓總統杜特地舉行會談。攝:Ng Han Guan/Pool/REUTERS

昨日(20日),在北京進行國是訪問的菲律賓總統杜特地(Rodrigo Duterte,杜特蒂),與中國國家主席習近平舉行雙邊會談,會後並簽署13項雙邊合作文件,內容涵蓋農業至海警溝通機制等面向,並稱將推動加入北京主導的亞洲基礎設施投資銀行(AIIB);至於外界關注的南海議題,習近平亦表示雙方同意就南海問題恢復雙邊對話;菲中關係短短數個月內觸底後急遽攀升,外界看的也是眼花撩亂。

在國際媒體紛紛以「北京外交大勝利」標籤此次杜習會,認定杜特地透過在南海議題上噤聲以換取經濟援助時,卻鮮少深入探討「為何杜特地對跟中國要錢要得這麼殷切?」

「發展外交」傳統,與「中國錢」願景

自杜特地 6 月就任以來,外交政策方面有兩點特色:第一是反美色彩濃厚,第二是以經濟發展為目標的對中國政策。此次出訪中國,在一場面對滿滿中國商務人士的演講中,杜特地不斷強調要在經濟方面依賴中國,而在當日與習近平的會談中,經濟與基礎建設合作也佔相當篇幅。

杜特地在向菲國民眾推銷其中國政策時,屢屢強調菲中關係和緩後,能帶來豐沛的經濟機會。例如杜特地出訪中國前(10日),曾赴南方的巴西蘭省(Basilan)拉米坦市(Lamitan City)公開演講。該地漁民相當依賴南海傳統魚場。儘管今年南海仲裁案的結果,認可菲國漁民在黃岩島有捕魚權,中國卻至今仍持續阻撓菲律賓漁民於該地捕魚。杜特地在拉米坦市的演講中表示:「我相信中國真的想大力幫忙我們……我答應會用從中國所獲得的貸款來建醫院、學校,如果還有剩餘的話,我會幫你們建造一座發電廠。」杜特地所提及的波浪能發電廠,被認為能提升巴西蘭省居民的生計。

拉米坦市的故事,不過是杜特地「中國錢」願景下遍布全國的眾多承諾之一。

杜特地復興菲律賓「發展外交」(Development Diplomacy)傳統,積極向中國要錢,被屢屢被貼上「親中」標籤。但這樣顯然有過度簡化的問題,更忽略菲律賓「發展外交」綿遠流長的歷史,菲律賓外交政策長期服膺於國家經濟與社會文化發展的需求。

1970年代馬可斯(Ferdinand Marcos,馬可仕)時期,外交部長羅姆洛(Carlos P. Romulo)宣布國家外交資源應被動員以汲取外部經濟機會,自始,「發展外交」便開始成為菲律賓外交政策的招牌名詞。在這樣的核心關懷下,菲律賓外交政策長期關注於替國內產品開闢國際市場,吸引國際投資與遊客,並努力爭取已開發國家的經濟援助與貸款。

杜特地的中國政策,不過是外交傳統的延伸。若僅從「親中」或「親美」修辭多寡來討論菲律賓外交政策,當然有「變」,但如從菲律賓發展外交的傳統來看,「不變」的成分恐怕較多。「親中」或「親美」標籤下的不同政策,始終都服膺於菲律賓發展政策的共同目標。

似曾相識的「親中」外交

日前擔任菲律賓赴中國特使的前總統拉莫斯(Fidel Valdez Ramos,羅慕斯)公開批判杜特地「親中遠美」的外交政策時,另一前總統埃斯特拉達(Joseph Ejercito Estrada)跳出來表態力挺杜特地的方針。埃斯特拉達和杜特地形象相似,兩位都是 EDSA 集團(自1987年人民力量革命後在菲律賓長期掌政的改革集團)以外的代表性人物,皆是反美的民粹型領袖,而兩人任內出訪中國時更都曾夾帶「雙邊關係暖化」的象徵意義。

面對1990年代末的南海緊張,與1999年菲美《訪問部隊協議》簽署後中國態度的軟化,埃斯特拉達於2000年5月赴中國進行國事訪問,其間簽署聯合聲明,與此次杜特地在南海仲裁案結果後數個月出訪中國,有不少可比之處。

這兩位反美色彩明顯的總統,都曾被媒體標籤為「親中」,這樣的標籤卻忽略了菲律賓「發展外交」的傳統:當菲中關係碰壁,不利菲律賓攫取發展援助時,菲律賓不會坐以待斃,傻傻的一直跟著美國走。因為滿足經濟發展的需求,始終是菲律賓外交政策的重點,當美國的忠實粉絲則不是。埃斯特拉達的支持者多來自中下階級,使他在兌現經濟發展承諾方面壓力更龐大,緩和菲中關係終成為他「發展外交」的新出口。

杜特地出身菲律賓南方的民答那峨島,該地的經濟發展,在武裝衝突陰影下始終委靡不振;現在杜特地希冀透過中國經濟資源提振地方經濟發展,不過是嘗試復興前總統阿基諾三世(Benigno S. Aquino III,艾奎諾三世)任內在南海對峙下被冷落的「發展外交」傳統。

杜特地上任以來,積極與菲律賓共產黨、穆斯林分離勢力互動,重視聯邦主義與地方治理,並承諾了一系列基礎建設、經濟計畫、脫貧政策,這些都需要大量的「錢」。因此,如果他要實現自己的大腕承諾,必然需要重整「發展外交」的工具。當然也可以說,EDSA 建制集團外的杜特地,要部署自己的恩庇侍從(Patron-Client)網絡,對中國經濟資源更是需求殷切。

杜特地現時面對的處境,跟2006年後的前總統阿羅約(Gloria Macapagal-Arroyo,艾若育)也有部分類似——當時她在軍方政變的陰影下,長期處於權力鬥爭的緊張狀態,對用「中國錢」鞏固支持團體有特別的需求。

阿羅約挫敗,前車可鑑

在2001年11月「第二次人民力量」革命後,阿羅約繼承埃斯特拉達成為菲律賓總統。她延續前任的菲中關係趨勢,逐步讓雙方邁入「夥伴關係的黃金時期」。2001年中國與東盟(東協)達成共識,同意建立中國—東盟自由貿易區,密切關注中國與東南亞地區經濟整合趨勢的菲律賓,也開始計畫與中國發展「健康、全面而長期的友好關係」。

阿羅約提出的發展經濟計劃十點建議,包括加強與中國經貿合作關係的內容,希望能憑藉中國的經貿實力走出國內的經濟困境。在此背景下,菲中雙方高層互訪不斷,如:2001年11月阿羅約赴中進行國事訪問;2005年4月中國國家主席胡錦濤對菲進行國事訪問。另外,中國也於軍事方面開始與菲律賓合作,相較於1990年代末期,雙方在南海上也保持相對的克制。

然阿羅約執政中後期開始,多件菲中合作案傳出負面、貪腐新聞,在國內民意壓力下被迫終止或擱置,如:國家寬頻網與中興(NBN-ZTE)的寬頻合作案,於2007年宣布終止,《聯合海洋地震工作協議(JMSU)》也於2008年到期後未再延長。

除行政疏失外,涉弊官員與商界人士的親中色彩與決策,皆影響菲律賓國內對中國的觀感;中國政府也因弊案波及而感到不滿。在菲律賓國內對「中國因素」疑慮日益上升與貪腐傳聞的重擊下,阿羅約不得不逐步退縮對中友善政策。

「菲中友好」的泡泡破滅後,南海局勢開始逐步升溫。2009年2月,菲律賓國會通過《領海基線法案》,將黃岩島與南沙群島部分島礁劃歸菲律賓領土,引發中國高度不滿,多次派遣漁政船赴西沙群島進行護漁任務,開啟了新一波的南海衝突,至今未解。

從歷史經驗出發,現在杜特地中國政策的妙點,就在如果「杜特地爆出醜聞」,鐵定會找藉口與中國切割自保,直接棄守菲中關係。當初阿羅約要自保時,變臉也很快,現在要說杜特地「親中」,實在太早。

此外,杜特地要小心南海「擱置爭議,共同開發」背後的問題。菲國最高法院大法官卡皮奧(Antonio Carpio)最近曾公開警告說:「根據中國外交部網站的詮釋,共同開發的四項前提之一是領土主權屬於中國,如果杜特地同意共同開發,將等同菲國出讓南海主權,此舉違憲,足以做為彈劾的依據。」當初阿羅約的《聯合海洋地震工作協議 (JMSU)》就是因為相同問題踢到鐵板,讓反對派議員引燃菲律賓國族主義的烈火,將她徹底打得潰不成軍。

當時批評者指出,該協議涉嫌讓出菲律賓境內資源,侵害菲律賓主權完整而有違菲國憲法;亦有人認為,阿羅約力推《聯合海洋地震工作協議》,是為了獲取個人及親信的利益;這些都讓阿羅約的中國政策逐漸染上一層怎麼洗也褪不去的黑,讓「發展外交」脈絡下在中、美、日間「Equi-Balancing(等距離均勢)」戰略,在她任內晚期全面崩盤。儘管杜特地目前表明暫時不會與中國討論共同開發南海油氣田,強調此事需先得到國會及菲律賓人民的共識,然在國內利益團體的推波助瀾下,此事未來恐怕很難說。

中國政策的危與機

自從杜特地上任以來,菲律賓外交政策方向的調整,明顯已超過單單「平衡」的需求,但看來狂妄的外交政策,也許仍有精妙之處:中國強調「睦鄰、安鄰和富鄰」,面對近期菲律賓的戰略轉向,中國顯然得在其他觀望的東南亞國家面前有所表示,不可能太虧待菲律賓。但同時,杜特地對南海主權問題亦未鬆口,保持相當籌碼。此外,內外繁忙的美國面對菲律賓的離心,亦難想像會有什麼「懲罰性」舉措,加上菲律賓各級官員來回奔波替杜特地滅火,短期來看,美國恐怕是啞巴吃黃蓮。

這樣的背景,似乎是杜特地向中國搭建「發展外交」大橋的好時機。外界普遍認為,中國投資可以協助升級菲律賓的交通建設、能源產業、與資本密集產業(如精密機械業)。此外,中國資金將有效補充菲律賓基礎建設的資金缺口──縱然,引入中資可能迫使阿基諾三世任內積極推廣的 PPP 投資模式(Public-Private-Partnership,公共私營合作制),讓步給惡名昭彰的中國國營企業。

不過,杜習會象徵的是「投資承諾」,不一定能落實成實質的「外國直接投資」(FDI)。目前觀察家都在密切關注,菲中經濟合作是會流於「政治口號」,還是真能有所成就,這對杜特地中國政策的發展也至關重要。

杜特地中國政策牽動的,不只是菲律賓國際關係的發展,更與行政當局的國內形象連動。如果杜特地帶來的中國投資項目,不如預期或引來新社會問題,甚至爆發中資弊案,又或者杜特地的中國政策顯露腐敗跡象,菲律賓權力政治將毫不留情地輾壓過他。屆時,發展外交的果實亦將隨風而逝。阿羅約的挫敗是一鐵證,亦突顯「弊案」在菲律賓發展外交方向中扮演的攪局者角色。

(江懷哲,政治大學外交系學生,東南亞研究青年平台成員)

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