觀點 「近海無魚」專題

徐子軒:中國漁業擴張,危及國際體系

國際規範一旦失效,想再重塑則得花上許多代價。


編按:2015年10月,歐盟向台灣警告,言明若不改善各種「非法、未報告或不規範」的漁業行為,將禁止台灣水產品銷入歐盟,凸顯出台灣遠洋漁業來到轉型路口。在此同時,中國在雄厚資本、強大內需和國家政策拉動下,加入漁業爭霸戰局,並在太平洋兩岸造成一連串爭端。而在於兩岸遠洋漁業,則是中國與台灣「近海無魚」的窘況。

我們會吃光海洋嗎?」端傳媒整合兩岸採訪團隊,歷經數月籌備,推出這則專題系列報導。同時於觀點頻道安排三篇評論,分別討論:海洋資源管理的難處與必須、新科技改革漁業的可能,以及中國漁業擴張對國際體系的衝擊。

圖為因中國近海無魚可捕,而被廢棄的漁船。中國最近因非法跨境捕魚,其漁船有許多遭到扣押甚至是炸毀。
圖為因中國近海無魚可捕,而被廢棄的漁船。中國最近因非法跨境捕魚,其漁船有許多遭到扣押甚至是炸毀。攝:Billy.H.C.Kwok/端傳媒

2016 年 3 月,在東太平洋的瑪德琳港(Puerto Madryn)外海,一艘遠渡重洋的中國漁船進入阿根廷的專屬經濟區非法捕撈,遭阿根廷海警截停未果後擊沉。船員獲救,無人傷亡。數日後,將近一萬五千公里外的印尼納土納群島專屬經濟區,另一艘中國漁船因跨界作業遭印尼官方逮捕,渠料又遭中國海警突襲。為免衝突升級,印尼方釋放漁船,僅帶回船員審理。又數日,馬來西亞官方宣稱,中國海警護衛上百艘漁船入侵大馬水域

5 月,中國漁船非法進入南非專屬經濟區捕撈魷魚,前後被扣留了四艘漁船。經雙方外交協調後,以天氣惡劣誤入為由,僅針對船上作業工作未獲核准而繳交罰款,獲得釋放。6 月,兩艘中國漁船在金門烏沙角海域遭台灣海巡隊扣留,而今年以來台灣已扣留 20 多艘,罰款達到數百萬台幣。同月,印尼以強硬武力對付跨境作業的中國漁船,造成一船受損、船員受傷。日前,印尼更於其國慶日炸毀扣押的中國船隻,表達捍衛領土的決心。

7月南海仲裁案後,中國將焦點轉回尖閣群島/釣魚台。中國海警的公務船屢屢進入爭議海域,且伴隨著數百艘的漁船,似乎意圖強化主權宣示。這種官民混合編制的船隊數量還在上升,從過往的三艘海警船增加到了最高 15 艘,次數亦有增多趨勢。

短短幾個月內,中國漁船便在太平洋兩端數次引起爭端,並非巧合。

中國海產消費與漁業擴張

事實上,中國漁船與各國屢生齟齬,並非一朝一夕,但各國礙於中國強盛的影響力,多半只能虛應故事以回應國內壓力。例如去年,印尼即象徵性炸沉一艘非法中國漁船,另有二十多艘尚受拘留;南韓當局在過去數年內扣留了近千艘越界的中國漁船,亦常常傳出中國船員於衝突內喪生;據日本官方統計,在 2015 年也有大約上百艘中國漁船違規進入臨近海域,2014年同樣有上百艘漁船非法闖入以捕撈紅珊瑚;即使連公信力不彰的北韓,都在 2012 到 2014 年間多次扣押中國漁船,就侵犯領海索賠。

不過,最近中國官方護魚積極,可謂超越以往標準,從釣魚台/尖閣群島之爭議島嶼、南海九段線的爭議領海,再到「歷史傳統捕魚海域」,現在更包括中國漁民所能抵達的漁場。是否能印證中國即將在大洋上有所作為?或是有了新的戰略思維?

要解答這些問題,必須先從中國漁業說起。

以世界漁業和養殖產量觀之,從 1970 年代的六千萬噸,到 2012 的一億六千萬噸,平均水產品人均消費量成長到 19 公斤。之所以能夠倍數成長,貢獻最大的當屬中國。二十年來,中國的水產品平均消費以每年 6%擴張,與其 GDP 成長相似。2013 年的統計數字顯示,中國人每年要吃掉 45 公斤水產品。

要滿足如是龐大的數字,竭澤而漁亦不敷需求。因此,養殖漁業為重心所在,約佔中國整體水產品的七成左右,換算起來大概是四千五百萬公噸。不過每年仍有一千六百萬公噸來自捕撈(含內陸與遠洋)。兩者加總,等於全世界有近四成的水產量都在中國。

另外有兩個經濟指標可以觀察:一是漁業相關就業人數,二是水產品貿易金額。就前者來說,依照中國官方 2015 年的統計,漁業從業人口約為一千四百多萬人(若再加入傳統漁民,則達兩千萬人),相較於 20 年前的一千萬人,成長了四成多。而全世界漁業從業人數近六千萬人,中國即佔了四分之一。就貿易金額來說,2015 年中國水產品出口量 406 萬噸,出口額約為 200 億美元;進口量為 408 萬噸,進口額為86億美元,是第一大出口國與第三大進口國,同時享有高額順差。出口多為利潤較高的墨魚、魷魚、章魚等來自遠洋的漁獲;進口則包含加工水產品、魚粉等,近年來隨著消費能力提升,高價值的龍蝦、鮑魚都有倍數成長,不過相對於出口值仍屬零頭。

而根據聯合國糧農組織的漁業模型,至2022年,全球水產品人均消耗將會達到22.4公斤,亞洲以外的各洲呈現小幅成長,非洲甚至下滑,唯亞洲繼續快速成長,主要當然仍歸功於中國。

不管內銷外銷,利之所趨,再加上中國沿海漁場幾近枯竭,漁民只好鋌而走險,遊走於全球各漁場並不惜犯界。於是阿根廷等南美洲的魷魚(柔滑魚、莖柔魚)、印尼等太平洋的鮪魚(金槍魚)諸多高經濟價值漁獲,都成了中國漁船的目標,爭端也就越來越多。

中國政府的背書

對此,中國政府其實瞭若指掌,這類情形的加劇,或可以說是由政府背書引起。沿海地方政府為了發展遠洋漁業,祭出各種補助,如福建省省政府補助購買千噸以上的漁船,提供貸款餘額的5%、福州市則提供遠洋基地補貼,最高可達兩百萬人民幣。而遠洋漁業的營業外收入,八成是來自於政府的燃油補貼。

此外,像是2008年國務院公佈的《中共中央國務院關於切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》,一方面提到要「強化水生生物資源養護,落實禁漁休漁制度」,另一方面又要「支持發展遠洋漁業」。這兩個目標,本應在國際與國內規範下相輔相成,但難禁利益誘惑的中國漁民,往往便宜行事,遂行己意。

這裡即反映中國法治的嚴重問題——

除了著名的《聯合國海洋法公約》外,中國亦簽署《負責任漁業行為守則》、《養護大西洋金槍魚國際公約》、《印度洋金槍魚國際公約》、《南極海洋生物資源養護公約》、《中西太平洋金槍魚條約》等國際條約,並加入南太平洋區域漁業管理組織、北太平洋漁業委員會等國際組織;這些國際建制之目的,一言以蔽之:讓全球漁業永續經營。

中國既然加入上述建制,在其國內也有漁業法與無數管理條例,若忠於承諾,則應落實包含水產品申報單、漁船監測系統、遠洋漁業資格證等各類措施。但現實上,仍不斷出現 IUU(非法、不報告和不管制捕魚)種種違反國際法的情事。

坦白說,IUU 的行為難免出現於各國漁船,像是台灣即在 2015 年,遭歐盟列為「打擊 IUU 不合作第三國警告名單(黃牌)」,若晉升至「不合作第三國名單(紅牌)」,便會受歐盟抵制水產品出口。

綠色和平指證歷歷,調查顯示 IUU 在西非六國的海域非常猖獗,有三成以上來自中國漁船;歐洲議會報告也足以佐證。而中國作為歐盟第二大水產品出口國,待遇明顯比台灣、韓國或泰國都好得多;歐盟的態度仍然是對話再對話,制裁決非選項,只冀望中國提高補魚透明度,並學會守法。其犬儒態度能否奏效,不言可喻。

更有甚者,隨著中國國力日升,習近平與中國人的海洋強國夢越逐越大。如今漁業議題亦牽涉到海洋戰略,如張召忠將軍曾提到的「包心菜戰略」,即是動用漁船包圍爭議島嶼以宣示主權,這也讓美軍第七艦隊司令 Aucoin 感到擔心。需注意的是,中國漁船數從 2005 年的 50 萬艘,到 2014 年的 100 萬艘,約當全球總額的五分之一。這種戰略是否能實行大有疑問,但對照起屢屢越線的中國民船,以及益發強勢的中國官船,也難怪臨近國家會擔心:中國已將國際規範視為無物。

相較於美中於南海軍艦對峙的大戲,這恐怕才是現行國際體系的重大威脅——因為中美兩強可以克制不發,但國際規範一旦失效,想再重塑則得花上許多代價。

(徐子軒,LUCIO策略顧問總監,淡江大學國際事務與戰略研究所博士)

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