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翻轉文化治理?政策體制與文化基本法

文化怎麼可能有「政策」,這樣子一個看起來玄之又玄的東西要如何「治理」?治理的「翻轉」又是怎麼一回事?


編按:2016年6月11日,台灣文化政策研究學會與國立台灣藝術大學,偕同《端傳媒》等十多個團體,共同主辦「民間文化政策行動論壇2.0:文化,進行式!」會後我們邀請四組作者,分就當天進行的四場論壇摘要內容,撰寫系列評論。本文為第三場「文化治理如何翻轉?文化政策體制與法規的變革」。

華山藝文特區裏頭有許多文創商品店。
華山藝文特區裏頭有許多文創商品店。攝:徐翌全/端傳媒

文化怎麼可能有「政策」,這樣子一個看起來玄之又玄的東西要如何「治理」?治理的「翻轉」又是怎麼一回事?

從歷史來看,文化的發展及興衰與政治權力相當密切。文藝復興時代的藝術發展,奠基於梅迪奇(Medici,又譯麥第奇)家族以及教會,以榮耀上帝為由的支持;法國路易十四在位時為了誇耀法國的國力,以皇室的力量,建立音樂、舞蹈等藝術學校,並收購大量藝術品,為當今的羅浮宮博物館建立基礎。

政治權力對文化的影響,也不僅止於精緻藝術的層次。二戰末的日本,就曾經透過各種由上而下的語言與生活習慣,試圖提昇台灣人 對日本的認同,培養台灣人為日本犧牲的國民意識。

這幾個例子可以大概顯示,政治權力會透過政策、政府制度以及資源分配,透過改變人民的日常生活,塑造對政治權力有利的思想以及認同。在這個脈絡之下,「文化治理」是政治權力在鞏固或達成政治目標的過程中,把文化做為治理工具之一的過程。

從殖民到國府:由上而下的文化治理

台灣的文化治理,長久以來多受由上而下的體制影響。1945年日本殖民統治結束之後,接手的國民政府以粗暴的威權體制,由上而下試圖重建台灣人民的中國認同。在中國與共產黨鬥爭的失利,更讓國民政府加深從文化與意識形態控制國民認同的力道。

對國民政府而言,文化是與共產黨鬥爭失利的關鍵因素之一。撤退來台之後,國民政府為了建立有別於共產政權的統治正當性與權威,便以國家的力量強力干涉文化。除了有意識打壓地方文化活動與方言之外,還將「反攻大陸」的官方意識形態置入各類教育與文化活動中。1953年,蔣介石所寫的《民生主義育樂兩篇補述》成為文化施政方針,文化扮演著「思想引導與防止精神污染的角色」。

中國爆發文化大革命之後,中華民國政府成立「中華文化復興運動總會」,鼓勵中華文化的發展、研究以及傳播。這個時期的文化活動,是在政治對抗下發展出來與敵手對抗的精神武器,也是鞏固政府自身統治權威的工具。

1970年代,台灣逐步邁入工商業社會,大眾休閒的需求增長,社會風氣轉變。當時政府企圖導正因社會發展帶來的逐利奢華風氣,同時民眾也更重視精神生活的品質。蔣經國執政之後,文化建設在1978年列入國家「十二項建設」,台灣的文化施政開始進入以硬體建設為主的第二個時期。政府先由教育部列管,在各縣市建立文化中心、圖書館、表演廳等硬體工程;1981年,文化建設委員會(文建會)成立,政府始有專責的文化機關,並陸續由政府開辦各項文藝季,修訂文化資產保存法規,同時在各地以「民俗村」的概念設立文化園區。

1990年,時任文建會主委的郭為藩,於第一次全國文化會議中提出「文化均富」以及「文化均等」的概念。至此,台灣的文化體制開始從中央轉向地方,由國族意識型態的打造,轉向文化藝術的自由表現。但是回顧郭為藩當時的政策報告方向,仍不脫以中華文化思想為本,由上而下「教化」社會的心態。

郭為藩在政策報告《為邁向二十一世紀的文化大國而規劃》中曾提到:

「況且『文化大國』一詞的蘊含,較其他概念更富有『立足台灣、胸懷大陸、放眼全世界』的開闊視野。因為統一的中國,必然指文化的中國,而中華文化博大深厚,其人文精神正可補偏救弊、矯正當前個人主義與功利思想籠罩 的社會病態,政府二十餘年來倡導中華文化復興運動,其最終目的就再建設 國家成為一個文化大國,俾對世界文化提供撥亂反正的貢獻。」

民主轉型、社區營造與文化

1993年,文建會開始以社區與鄉村為最小單位,鼓勵文化活動以及各種軟硬體的資源建設,以凝結新的社群意識,讓蓬勃發展的文化活動能有更多空間,同時檢討城鄉文化設施的重大落差。地方文化自治、社區總體營造、地方文史工作成為重要工作方針。往後的文化政策多延續此方向,成為台灣的文化施政核心之一。2000年第一次政黨輪替,台灣及本土元素受到更多政策資源的挹注,同時展開了台中歌劇院、衛武營、故宮南院等國家級場館的建設計劃。

2004年,政府公布了《文化白皮書》,列出包含提升文化預算、建立專責部會、發展文化創意產業(文創產業)等十大願景;2009年,國家的資源挹注規畫,開始從硬體轉向文創產業的各項補助;行政院將文創產業列為重點項目,推出「旗艦計畫」,並由國家發展基金編列預算,逐年投入文創產業發展。2010年,《文化創意產業發展法》成為台灣推動文化事務發展的重要法律依據。

簡單總結上述回顧:台灣的文化政策規劃以及相關資源的分配權力,大部分掌握在中央政府手中。隨著台灣的民主化,重心逐漸往社區與地方政府移動,政府也不再像過往那樣試圖主導文化發展。另一個逐漸開展的趨勢,是政府對文化的資源挹注,逐漸由「補助」,轉向到相當比例的「產業投資」。

民主轉型後,文化作為統治工具的色彩逐漸淡薄,但在新自由主義的浪潮之下,市場因素逐漸成為國家文化資源分配的重要依據;諸如「自償率、觀眾人數」等各種量化指標,成了衡量文化事業成效的重要指標。市場化的結果,除了壓縮到既有文化資源的分配,也導致許多文化事務,因為過度追求商業邏輯下的效率最大化,犧牲了無法量化評估的品質。而國家在面對重大政策的取捨時,也將文化價值排在經濟發展之後。文化發展看似從國家的威權控制下解放了,但是又隨即陷入經濟發展邏輯的陷坑之中。

《文化基本法》位階

6/11在台藝大舉辦的民間文化論壇第三場,以「文化治理如何翻轉?文化政策體制與法規的變革」為題,由台灣藝術大學陳志誠校長主持。陳校長在開場時延續第二場關於文化經濟的討論,強調文化治理應該逐漸從既有由上而下的「補助」概念,轉向引進更多的民間資源,催生能自給自足的文創產業鏈。

台灣文化法學會常務理事周志宏教授則表示,由於現行憲法並未明確規範文化權利,《文化基本法》作為所有文化領域的理念型基本法,應制定出基本框架,規範這個領域的重要原則、人民基本權保障、國家權力行使的界線、國家政策形成的過程、中央地方政府權力的劃分等。換言之,《文化基本法》應限制政府權限,並課以政府對文化必須行使的義務。

國家與地方政府文化行政的權限,應在這個框架之下,由行政立法部門去協調。現行的文化行政事務,例如某些文化資產爭議(例如台北機廠),就因為無法釐清是誰的權責,所以常出現地方與中央的相互推塘。

《文化基本法》的法治位階,也應要能將「文化影響評估」列為國家重大義務,要求所有部會執行,並接受文化部檢覈。文化部要能掌握各部會重大政策可能的文化影響,並提供文化專業建議,甚至透過行政院去斡旋。假如《文化基本法》沒有這樣的位階,各部會不免在本位主義下掏空這個機制。

紀錄片工會的理事長龍男‧以撒克‧凡亞思表示,他同意《文化基本法》不只是文化部的問題,而是各部會都應關注的。但最大的問題,在於其他部會有沒有同樣的認知。如果總統與行政院長不支持,那麼《文化基本法》可能難有具體的成果。

以現行的《原住民基本法》為例,原民會在面臨傳統領域狩獵問題時,沒有辦法主動解決,只好把問題丟回給部落,讓部落去面對法律與動保團體的壓力。又例如在電影產業中,許多資深從業人員(包括很多導演)只有碩士學歷,卻卡於教育部關於師資學歷的僵化規定,造成教學與產業間的落差。

文化治理體制的缺口

劉俊裕教授則將台灣現行文化治理體制的缺口,分成簡要的幾個環節討論:

首先,文化事務的政府機關管轄權,是要採中央集權,由中央政府統一規劃(如法國),還是讓地方政府主管地方文化事務(如德國)。其次,中央政府跟地方政府間的關係是什麼,是隸屬,還是平起平坐。

另外,政府掌握藝術文化相當大比例的資源分配,這個分配過程,是要由行政部門直接分配(如文化部的各種補助計畫),還是交由以「臂距原則」(Arm’s Length Principle)設立的專業藝術文化補助評議組織(如國家文化藝術基金會)?文化政策的規劃、執行以及評估有沒有部門以外的諮詢專家會議加入?;文化事務牽涉甚廣,當必須跨多個部會規劃執行時,部會之間的責任與分工又是如何呢?

《文化基本法》必須放進這幾個環節。

劉俊裕還認為,在制定《文化基本法》前須先召開全國文化會議。全國文化會議是一個可以成為民間不同意見交流,並凝聚共識的重要機制;此外,主管機關也須釐清全國,甚至各級文化會議的定位與決策位階。過去台灣曾經召開過幾次全國文化會議,至今也定期召開全國文化首長會議。但是這些會議除了被批評流於形式之外,民間與會者給予的建議、討論,以及會議中凝聚的共識,到底有多少程度被行政機關採納,進入實際的政策規劃與執行流程,而實施的程度如何尚不得而知。

「翻轉」文化體制

這場論壇的講者探討了文化體制「翻轉」的不同面向。

陳志誠教授試圖從文化經濟的角度出發,透過民間的資源以及養成一般大眾的文化消費習慣,翻轉資源主要來自政府的局面,使文化事務營運發展所需的資源,降低對政府的依賴。周志弘教授則從憲政主義出發,強調法律應該要對政府的權利義務做出明確的界定,翻轉文化事務及資源分配多由政治權力把持(或忽略)的狀況。龍男‧以撒克‧凡亞思則希望《文化基本法》能解決在面對多樣文化議題時,國家的治理體制缺乏彈性的問題。

劉俊裕最後總結,主張《文化基本法》的制定,必須經由全國文化會議,除了滿足由下而上的意見匯集過程之外,這些民意能否、如何進入行政機關的政策過程,也是必須思考的課題。此外,《文化基本法》必須解決台灣文化施政體制中各種缺漏,除了明定政府的權利義務之外,更使政府在面對文化事務時,能有第三方參與或是諮詢機制,滿足專業性以及課責的需求。

文化是人們日常生活的總和,其包含的層面不僅是物質,更有抽象的精神與價值層次。文化權利作為人權保障的一環,也已被納入經濟社會文化權利國際公約之中,國家應該確保人們認同的多元價值得以有尊嚴以及平等的發展。

作為自我及國家認同核心的「文化」,在台灣的民主轉型過程當中,已經逐漸擺脫政治威權的掌控。但隨之而來的經濟發展優先論,並沒有使文化擺脫工具化的地位,反而在政治體制的發展目標中,變成成就經濟發展的工具或犧牲對象。

台灣的民間文化團體對《文化基本法》有所期待,是希望能夠透過基本法,賦予政府權利以及義務,「翻轉」「文化」一直以來作為統治或經濟發展工具的地位。同時透過法規重新檢討設計文化事務的政府組織,塑造台灣文化事務治理模式的典範轉移。

《文化基本法》的制定與落實,便是台灣從文化體制開始「翻轉」文化治理的重要起點。

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