觀點 台灣文化政策論壇專題

在台灣,如何落實文化公民權?

我們對台灣文化認同的想像,應該跳出核心或是排除的框架,自台灣歷史發展的多元文化經驗,涵納多元而包容的視野。


編按:2016年6月11日,台灣文化政策研究學會與國立台灣藝術大學,偕同《端傳媒》等十多個團體,共同主辦「民間文化政策行動論壇2.0:文化,進行式!」會後我們邀請四組作者,分就當天進行的四場論壇摘要內容,撰寫系列評論。本文為第一場,由台灣文化政策研究學會理事王俐容主持的「台灣藝術文化的核心價值如何凝聚?文化公民權利的落實」

華山藝文特區。
華山藝文特區。攝:徐翌全/端傳媒

台灣蔡英文政府於今年5月20日正式上任後,隨著整體施政方向的規劃與調整,各領域亦掀起重新檢視過往政策的呼聲。在文化領域,於蔡英文的文化總體施政立場尚未明朗之際,新任文化部長鄭麗君率先釋出了五大文化新政主軸,包括一年內制定《文化基本法》、建立跨部會文化施政協調機制、「台灣文化總體營造」,以及在影視策略上建置補助與投資並行基金等。

其中,文化基本法的立法經過去幾年文化部的推動,已提出草案。依據2014年11月公布的文化基本法草案說明,文化基本法的精神為「彰顯我國文化與價值內涵之多樣性及包容性,保障國人均能透過自由創作和表達文化、平等參與文化生活之權利,豐富整體社會之文化素養與生活內涵,實踐公民文化權。」

《文化基本法》主要援引的文化權利觀點基礎,為2009年已國內法化的聯合國《公民與政治權利國際公約》、《經濟社會文化權利國際公約施行法》,以及2005年聯合國教科文組織《保護與促進文化表現形式多樣性公約》。

草案明列,政策制定或建設時,應預先評估對文化產生之衝擊,召開全國文化會議,擴大公眾意見參與;其也規範政府應建立文化相關事務的跨部會溝通機制。我們可以預見此基本法的施行,會為台灣文化公民權發展立下新的里程碑。

然而以當前兩公約在台灣實行的狀況,對照近年頻繁的公民抗爭,不免仍顯得有些無力;諸如2014年的太陽花學運,以及2015年課綱微調中的史觀爭議,民眾面對僵化的官僚體系與違反民主的決策程序,僅能循衝撞途徑與國家權力對抗。

這突顯了:台灣需要積極與國際人權議題接軌,無論官方或由民間社群角度出發皆然。又相較於政治、經濟、社會權利,文化權利的部分較少受到注意,這或許又與文化事務、文化議題長期受中央預算與公共輿論的邊緣化脫離不了關係。文化權利一方面應為公民基礎保障的一環;另一方面,文化思維的邏輯又經常與政治經濟目的背反;《文化基本法》之建制,是否有助透過節制政治、經濟的論述與權力,進而保障公民的文化權?我們如何看待文化權利的內涵與特殊性?政府的角色定位又該如何思考?

基本文化權,與多元文化主義

台灣從既有政策出發的文化權利論述,已發展二十多年。論壇主持人,國立中央大學客家學院王俐容教授,便清楚地將台灣文化權利政策的論述發展,歸納為兩種出發點:其一為由公民權利延伸出來的「基本文化權」,指出文化的「參與」、「近用」與「認同」亦為基本權利的一部分;其二則是採多元文化主義(multiculturalism)路線,強調以國家力量達到「積極的平權」,尤其必須重視與維護族群之間的文化多樣性。

觀察兩種論述在文化政策發展進程的體現:前者的發展大概可溯及1990年代,政府開始強化地方性的文化建設,鼓勵以社區總體營造培養公民、民主參與意識。2004年的《文化公民權運動宣言》強調以藝術文化認知與共識,形塑社會共同體認同等,延續過去以文化職能、藝術品味培力,提升整體社會素養與進步的想像。而多元文化主義的政策實踐,主要可見原住民族與客家族群的相關政策,事權單位多在族群委員會;2003年客家電視台、2005年原住民族基本法、原住民電視台等屬之。

然而王俐容也指出:這種由上而下的權利賦予,難以關照到社會複雜群體,諸如社區中的差異政治、品味與資本階級的落差。而以國家強勢主導族群政策,反而也容易弱化族群的主體性,自主能力與空間。最後,包括世代、區域、性別(例如同志)、族群(如新移民)等相對弱勢,尚未進入政策主流思考;在各項重大公共政策的討論中也仍缺乏發聲管道。

文化與社會的鑲嵌

回到文化意涵來思考,上述文化權利政策的發展,也反映著文化詮釋觀點的流變。英國學者 Raymond Williams 於1980年代說過,「文化」(culture)是英語中最難以解釋的辭彙之一─因其廣泛涉及由群體至個體,由物質到情感的多種層面。如今在學術與文化政策的討論上,我們大致同意:文化至少包括狹義與廣義兩種定義;前者為表現美學的高雅文化、精緻藝術,後者則擴展到整體人類的生活方式。

端傳媒評論總監曾柏文指出,前述文化的廣義/ 狹義定義,能對應到文化事權的兩種想像。在過去以經濟發展為優先的政治想像中,採取的是文化的狹義定義。彼時文化不免被視為只是一種「怡情養性、陶冶性情」的生活奢侈品,制度上就劃給小小的文建會統籌,業務不外乎補助藝文創作與展演活動之類的。直到今天,政府中都仍有人是如此想像升格後的文化部。

若採取文化的廣義定義,則政府每個部會都涉及文化;甚至整個政府可以說就是個文化部──例如內政涉及文化公民權,外交涉及台灣如何在文化上與外部脈絡連結、經濟有文創產業,教育更本身就是文化再製的一環。曾柏文認為,文化部應扮演整個中央政府文化思維的轉軸,需要能將文化意識與考量,注入不同部會的決策。他特別肯定新規劃的行政院文化會報。

曾柏文從歷史近一步歸納,藝術文化服務的對象,可化約為形式美學、政治、經濟市場以及公民社會四方面。傳承自中世紀宗教藝術,當代學院傳統的藝術追求的是形式美學的超越。另一方面,歷史上也從來不乏服務於權力意志的「主旋律藝術」。至於台灣自2002年起推展的文創產業,則是服務於經濟市場的想像。

他強調,我們也應思考:如何能創造環境,讓文化藝術能服務於公民社會──例如讓弱勢發聲,讓議題可見,讓不同群體能互相看懂彼此,讓公民能有更豐富的表達感受能力。而正式在這層意義上,文化公民權的概念特別凸顯。然如,思考文化權不能忽視社會資本、階級品味的差異。因此他認為我們亦應提問「文化服務公民社會的經濟基礎為何?如何可能被創造?」除了依靠政府預算,群眾募資是否能有貢獻?

文化賦權可能嗎?

國立台灣大學城鄉所教授王志弘,正是由公民社會的角度出發,強調權利向來是在衝突過程中爭取來的,至少是經由文化公共領域的爭辯和商討。我們比較難期待,它源自一個由上而下的制定和給予。

依循這個觀點,王志弘定義藝術文化存在的核心目的,為「多樣的生命經驗如何進行表達、反思,並對人類存在的可能性作實驗性的探索」,而這個足以保留文化、思想差異的相對獨立的空間,便是彰顯文化權利高度之所在。因此我們談文化的基本權利,也要求文化例外、文化多樣性──文化權獨有的特性,便是其總是在「普遍 vs 特殊性」的張力中開展。它和我們爭取、追求民主及寬容的社會是相連並進的。

除此之外,權利抗爭並不總是發生在公民與國家之間,有更多抗爭,則涉及公民社會內部的矛盾衝突。一如論壇台下許多文化保存社團的與會者發言為例,文化資產保存案例中的關鍵,經常是私有產權與公共歷史記憶衝突;政府的角色更常是扮演居中的協調者。

王志弘也談到,晚近經常有人主張,文化應當與其他領域發生關係── 例如「藝術介入社會」或「文化的經濟力」等概念,強調藝術創作在社區城市再造中的角色。他表示,介入其他領域的主張,看似與維繫文化獨立空間的想法相違背;但實際上正是因為藝術文化保有相對獨立的空間,方才賦予了其介入社會其他領域的條件。而能展現出對他種領域的關懷,更彰顯了文化的核心價值。

文化政策載體:公廣集團為例

來自媒體改造學社的邱家宜,則以台灣電視節目的機制,替文化權利的政策保障提供一個適切的參照案例。她指出,比起藝文展演等文化消費,大眾媒體更全面地提供了社會接收的文化訊息。而今日台灣電視媒體最大的問題,即整體過於商業化,難以生產品質良好的節目;為賣錢而製作的內容,不追求觀眾心靈與智性層面的提升,自然導致節目內容的貧乏。這種現象的真正原因,絕非觀眾的品味喜好,而是根植於傳媒系統生態。

邱家宜分析,台灣民眾每月付費600元收看有線電視,當中系統商付給頻道商約150元,加上中間的折扣等等,最後真正付給內容的僅有90塊錢。系統商得到的稅後純利,高達百分之十到二十,加上沒有競爭者,導致節目製作沒有經費、民眾缺乏選擇,只能被迫接受。

因此媒體改造學社長期鼓吹:政府應重整無線電視的公廣集團,提供民眾另一種選擇,以平衡電視節目過度向商業傾斜的現況。邱家宜說明,相較於有線電視,無線電視頻道一直是稀有資源,其向來屬於政府高度管制的範圍,例如在台灣就是五個頻道(包括公共電視系統、華視、台視、中視與民視)。而正也因為如此,政府才有能力去介入,將它轉化為具有公共性內容的平台。這倚賴清楚的政策方向與執行魄力。

對照國外的做法:英國的公共電視一年總預算是1649億(台幣,以下同),平均花費在每位國民身上2675元;日本一年2535億,平均是1950元,北歐國家平均更高達 3000-5000元。相較之下,台灣公共電視系統一年預算為9億,每人在公共廣電的預算上僅有44元,差距非常巨大。邱家宜說,像英國商業媒體也很發達,但整體電視內容不會太差,因為他們永遠有公共體系提供另一種選擇。

因此,包括媒改社在內的若干政策倡議團體,持續要求政府建置強大的公共電視廣播體系(包含公共電視台、原住民電視台、客家電視及公播海外頻道),年度預算至少應提高到30億。另外一種財務模式,則是設立公共媒體發展基金。以韓國的做法為例,它們的廣播電視發展基金有160億,基金的來源是徵收廣播與電視廣告收入的百分之六,以及電視購物利潤的百分之十五,回流到公共電視台的運作。

政策上明確資源分配以及公共透明的參與機制,才能讓公廣集團成為「文化的航空母艦」,成為本土影視的產製中心,得以與商業電視台競爭。

值得期待的是,當前時代力量的《媒體壟斷防止暨多元文化維護草案》列擬「多元媒體發展基金」條文。新任鄭麗君部長的政策,也提到欲強化公廣集團角色。未來這些政策目標如何設計與執行,便有賴公民社會持續監督批判。

文化治理的困境與出路

過去幾年,尤以在馬政府八年執政下,文化生態暴露的諸多問題,早已為文化各界詬病。例如,馬政府經常被批評,在文化政策上偏向正統中華文化中心,忽視台灣文化的異質性。其文化首長的任用,也被認為政治考量大過專業。煙火式的文化節慶活動,亦導致資源分配嚴重不均等問題。2011年的「夢想家」事件,堪稱該現象的引爆點,相當罕見地激起藝文社群抗爭的集體動員。

而從整體文化生態看來,長期的威脅更包括文化政策定位未明,以及文化事務與議題,在中央預算與公共輿論的邊緣化。近年台灣在國際上亟欲加入兩岸及區域貿易協定,在國內則任開發主義掛帥,使得種種政治經歷力量,不斷侵蝕著文化領域的自主性。

文化基本法立法的政策宣示,顯示未來文化政策似乎有望站在「文化權利」的高度上,直面這些長期懸而未解的問題。然而文化基本法的制定與實行,過程中將面臨的政策盤點調整,也需要更廣泛的公民參與,考驗才正要開始。

總結本場次討論,可以歸結幾個重點:首先,台灣的文化權利保障政策,需要正視政策對象的差異,重新檢討。應透過深入生活中的教育,使民眾理解自身是文化權利的主體。還要建立公民權利主張的配套措施,包括權利救濟的管道。其次,文化基本法的推動,須擴大立法過程中的民主協商,公民參與及社會共識的凝聚,應為立法的重要精神所在。最後,文化權利同時具有普同及特殊兩種特性,而文化發展的獨立空間能否維繫,取決於整體公民社會與政府,對社會良性發展的願景;如同我們對台灣文化認同的想像,應該跳出核心或是排除的框架,自台灣歷史發展的多元文化經驗,涵納多元而包容的視野。

2017 年 7 月,端傳媒啟動了對深度內容付費的會員機制。在此之前刊發的深度原創報導,都會免費開放,歡迎轉發,也期待你付費支持我們

如果你喜歡,就分享給更多人吧