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王俊評:南海仲裁菲國大勝,卻非中國失敗

本次南海仲裁對中國而言,既在意料之中,或許就非「失敗」,而是得以藉機進一步挑起美中緊張,製造美國可能被「拖下水」的情境。


2016年7月12日,菲律賓人在得悉南海仲裁結果後鼓掌。
2016年7月12日,菲律賓人在得悉南海仲裁結果後鼓掌。攝:Bullit Marquez/AP

設於荷蘭海牙的國際常設仲裁法院(Permanent Court of Arbitration, PCA),於12日公布對菲律賓提出的南海主權爭端仲裁結果,共分成五大點:

第一,雖然中國水手及漁民確實在歷史上活動於南海諸島,但沒有證據顯示中國在歷史上,對這些群島周邊的水域或資源實行專屬控制,因此裁定中國長期來在南海地區堅持的「九段線」不僅沒有法律基礎,且違反1982年《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)的規定。

第二,仲裁也同時表示,所有南沙群島島嶼,包括由台灣控制的南海最大天然島嶼太平島在內,都沒有適於人居的天然條件,因此在法律上的地位都是礁石,而非島嶼;其僅能主張12海里領海,而不得主張200海里專屬經濟區。

第三,中國在南海的行為,侵犯了菲律賓在其專屬經濟區內的主權權利,包括:干擾菲律賓在相關海域的漁業及石油開採活動、修建人工島、沒有阻止中國漁民在相關海域捕魚。仲裁庭並認為菲律賓漁民有在黃岩島捕魚的傳統權利,而中國海洋執法單位在該區域阻止菲律賓漁民的作為實為非法,導致了可能發生衝撞的嚴重風險。

此外,中國在其所控制的南海島礁大規模填海造陸,對當地珊瑚礁造成不可修復的損害。中國自己沒有遵守海洋法公約要求保護環境的義務,且中國執法人員明知中國漁民正在傷害海洋環境,卻沒有盡到他們保護海洋環境的責任。

第四,仲裁庭指責中國在仲裁開始後的各項作為,惡化了南海爭端。最後,仲裁庭要求中國與菲律賓在仲裁公布後均需遵守,這是海洋法公約附件七第11條的規定。

菲律賓的大勝利

如此的判決,可說是出乎外界預料的菲律賓大勝利。

菲律賓其在仲裁中的主要訴求有四:一、中國主張的「九段線」是否符合《聯合國海洋法公約》,具有歷史性權利;二、中國目前佔領的海洋地貌,應被定義為島嶼、岩礁或低潮高地,並據各種定義裁定相關權利海域範圍;三、中國在南海爭議島礁是否享有建設權,及其衍生的海洋環境破壞問題;四、菲律賓是否享有爭議島嶼及其周邊200海里的專屬經濟區。

在仲裁出爐之前,外界大多謹慎預估會對菲律賓有利,但沒有預料到幾乎是全勝。即使是菲律賓最高法院大法官卡比奧(Antonio Carpio)在11日提出的三種仲裁結果預測,也沒有這麼徹底的勝利。仲裁庭不僅否定了九段線的法律地位,也認定南沙群島皆為岩礁與低潮高地,不能主張專屬經濟區,因此只有菲律賓能從其本土海岸,向西於南沙群島中劃設專屬經濟區,而中國及台灣皆無法在南沙群島劃設專屬經濟區。本判決中國唯一有利點是:菲律賓不能干擾中國漁民在黃岩島捕魚的權利。

對中國官方來說,已經先預料仲裁結果將對中國不利,中國外長王毅再度批判「南海仲裁案從頭到尾就是一場披著法律外衣的政治鬧劇」,並重申中國絕不接受仲裁的立場。當然新華社、《人民日報》等不需使用外交辭令的中國官媒,在回應與評論中就更不客氣。例如新華社不僅斥責仲裁為鬧劇和廢紙,更表示仲裁結果是踐踏國際公理、破壞南海及亞太穩定與秩序的荒謬裁決,是西方妄圖終結中國發展戰略的「捆仙繩」,是遏制中國崛起的「絆馬索」,是中國邁向全球性大國道路上的「攔路虎」。新華社並重申中國官方對南海仲裁不接受、不參與和不承認的立場。

中國方面的反應屬意料之中,當前的問題在於,已經因為南海爭端而在該地區陳兵相對的美中兩國,下一步棋會怎麼走。

2016年7月13日,國務院新聞辦公室發言人郭衛民在記者會上發表有關中菲南海爭議白皮書。
2016年7月13日,國務院新聞辦公室發言人郭衛民在記者會上發表有關中菲南海爭議白皮書。攝:Gillian Wong/AP

中國南海填島的戰略

作者在近期的研究中主張,習近平上台以來在南海的填海造陸之舉,一般多認為是為了強化領土主權聲索、取得戰略行動優勢等。但從戰略角度而言,這是中國刻意挑起的佈局,目的是迫使美國為了避免與中國爆發戰爭,而接受習近平提出的「中美新型大國關係」框架,以在亞太建構兩極體系。中國在2012年5月提出這個框架之後,美國並沒有停止其「重返亞洲」的作為。美方的佈局,被中國視為替南海週邊國家撐腰,是南海周邊國家「抱團」反對中國的後盾。

普魯士軍士理論家克勞塞維茨(Carl von Clausewitz)嘗言,想擊敗對手必須尋找重心,而聯盟的重心就是當中最強大的國家。依此邏輯,如果中國能讓美國接納「中美新型大國關係」的框架,南海爭端自可迎刃而解,畢竟習近平在闡述這一概念時曾表示,要尊重彼此的「核心利益」與「重大關切」。儘管南海從來沒有被中國官方正式列入「核心利益」之中,但是屬於中國的「重大關切」應該殆無疑問。美國一旦接受了「中美新型大國關係」的框架,也就意味著不能再介入南海事務,等於宣布南海成為中國的勢力範圍。

如果不是為了這個目的,我們很難解釋,中國為何要在南海填出大量的島嶼,並在其上建造港口,甚至能起降戰機的機場;有些人工島如永興島,還部署先進的防空飛彈系統。中國在南海面對的所有主權競爭對手,沒有一個海空軍事力量強大到,需要中國以這些軍事部署來捍衛主權、阻其進犯。而有能力突破中國在南海各人工島的層層部署的,卻是對南海沒有領土主張的美國。

我們可能永遠無從得知,中國內部決定填島的政策如何制訂;但中國海軍為建立近海制海權而發展的「積極防禦戰略理論」,很可能提供了重要的指南。這種理論,考慮到中國海軍在面對強大對手時的遠洋戰鬥能力不足,因而強調陸地防禦與艦隊相結合,在近海創造出對手難以進入的區域,藉此成功防禦。

此外,根據前西德海軍少將魏格勒(Edward Wegener)的概念,海權的要素同時包含艦隊與位置,兩者的乘積大小決定了海權的大小。在南海這樣一個全球重要的海上交通大動脈,以及被美國視為「印度-太平洋」(Indo-Pacific)地區連接點之處,進行填海與軍事部署,配合中國日益強大的海空力量,必然引起美國的嚴重關切與回應。這時中國還可再進一步以此為藉口增強部署,直到美國認為不值得為了幾塊島礁與中國發生全面戰爭,就可在不需要透過戰爭的情況下,讓美國接受「中美新型大國關係」的框架。

中國前國務委員戴秉國在7月5日於華府著名的「南海仲裁將是一紙廢紙」的演說中,就對這種思維作了精闢的解說。戴秉國當時表示,「在美方強勢介入南海的背景下,有些國家恃美自重,有了利用大國博弈撈取好處的衝動,在海上採取更多挑釁行動,給南海局勢增添變數,導致了南海局勢反復升溫。其實這種局面歸根到底並不符合美方的利益。弄不好會不由自主地被人逼下水,付出意想不到的慘重代價」。

「慘重代價」所指為何不言自明,戴秉國為了增強可信度,還強調「哪怕美國全部 10 個航母戰鬥群都開進南海,也嚇不倒中國人」。戴秉國最後給美國提示說,如果不想陷入這種境地的唯一道路,就是美國不把「航行和飛越自由」原則,用來挑戰中國主權和安全利益。如此,中美可以就維護航行和飛越自由,在全球範圍內合作。

升高美中對峙的契機?

那麼,本次南海仲裁對中國而言,既在意料之中,或許就非「失敗」,而是得以藉機進一步挑起美中緊張,製造美國可能被「拖下水」的情境。美國與南韓在7月初最終不顧中國的反對,決定在南韓境內部署偵測範圍遠達中國東北與華北的「戰區高空防禦系統」(THAAD,薩德)。由於彈道飛彈攻擊也是中國海軍戰略理論中獲取制海權的重要手段之一,兩者合起來,中國在接下來或許會進一步加速彈道飛彈的發展與部署。

同時,由於中國不願承認仲裁,或許會準備在黃岩島實施填海造陸。黃岩島由於極為靠近菲律賓,美國此前三令五申,絕對不允許中國在此填海造陸。準此,按照上述的戰略邏輯,在黃岩島填海造陸反而是進一步提升雙方局勢的最佳手段之一。而南海防空識別區雖然也是其中一種手段,但由於中國目前在南海足供定翼機起降的機場數目仍不夠多,若要劃設一個完全涵蓋九段線範圍的防空識別區,在執行尚可能力有未逮,順序或許並非最高優先。

當然論者或會認為,菲律賓新任總統杜特地(杜特蒂)對中國的態度,較前任阿基諾三世(艾奎諾三世)為友好,願意與中國共同開發南海資源。杜特地可謂本次仲裁的最大贏家,目前滿手好牌。但是其中關鍵當在於:中國是否願意拉下臉來與杜特地合作。

由於中國近年來的強硬態度,美軍在阿基諾三世任內重新取得對部分菲律賓海空軍基地的使用權,能夠以外線優勢包圍中國填海造陸的內線基地網。而且由於是陸上基地,在強度與資源等方面超過中國苦心建造的人工島甚多。杜特地目前並未反對美國使用這些基地,但這或許是中國的一個切入點。

連帶中箭的台灣

最後,本次仲裁最大的「受害者」,或許是實際控制太平島的中華民國/台灣。仲裁庭宣布「九段線」無效,也等於宣布台灣方面向來堅持的「十一段線」無效。再加上太平島被宣布不符海洋法公約對島嶼的認定,因此無從主張200海里專屬經濟區,大為刺激台灣方面的輿論。台灣海軍並決定提前派遣海軍一二四艦隊所屬的康定級巡防艦出發,執行南海巡弋任務;更有報導宣稱,蔡英文總統將在13日登上這艘軍艦發表講話。

總統府方面在12日晚間發布聲明表示,中華民國對南海諸島及其相關海域,享有國際法及海洋法上之權利。本案仲裁庭於審理過程中,並未正式邀請中華民國參與仲裁程序,也從未徵詢中華民國意見。現在,相關仲裁判斷,尤其對太平島的認定,已經嚴重損及台灣方面對南海諸島及其相關海域之權利,總統府聲明表示,絕不接受,也主張此仲裁判斷對中華民國不具法律拘束力。

總統府在聲明中重申,南海諸島及其相關海域主權屬於中華民國所有,這是中華民國的立場與堅持,絕對會捍衛國家的領土與主權,也不讓任何損害國家利益的情形發生。聲明最後表示,主張關於南海的爭議,應該透過多邊的協商,共謀爭端的和平解決,也願在平等協商之基礎上,與相關國家共同促進南海區域之和平與穩定。

台灣方面不可能不理解,仲裁背後所代表的其實是美中對東亞主導權的爭奪;但對台灣而言,南海議題同時牽涉到中華民國體制與兩岸關係,因此本次仲裁格外敏感。總統府的聲明稿凸顯出台灣的兩難:其既不能在南海議題上,被美國與其他東南亞國家視為與中國沆瀣一氣,但也必須表示沒有過於偏離中華民國體制。

總統府在這裡使用「多邊協商」作為與中國一貫的「雙邊協商」之間的差異,同時也如此前外界所預料,避談「十一段線」與前任馬英九政府時期的南海歷史論述,僅使用「南海諸島」來表示與「十一段線」的聯繫,可謂煞費苦心。不過,在「十一段線」被間接裁定為無效的情況下,未來其他相關國家勢必會加大對該主張的質疑,若繼續堅持仲裁無拘束力,對新南向政策或許會構成一定程度的障礙。然而,若要擬定新論述,不可避免又會回到是否偏離中華民國體制的問題。

此外,我們也需注意到,仲裁庭不單只是裁定太平島不符海洋法公約定義下的島嶼,其餘南沙諸島亦然。此等於昭告有關各國,南海競爭重新來過。而且正因為太平島與其他南沙諸島的法律地位相同,讓台灣免去遭其他主權聲索國覬覦的困境。但是,如果台灣果真認為太平島具有極為重要的國家利益,那麼不應該從傳統大陸觀點的「十一段線」來看待太平島,須改從海島國家的身份,重新思考太平島的戰略價值──這既包括海上軍事力量的發展,也包括各種海洋政策人才的培養。台灣目前仍無專責海洋事務的國家部門,這次南海仲裁,或許提供了這樣的刺激。

(王俊評,國立政治大學外交博士,專長為海洋戰略、國際關係、地緣政治。著有《和諧世界與亞太權力平衡》)

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