南海爭議 國際

被指「操縱」仲裁案的美國稱:判決是「意外驚喜」

「如果此刻開戰,美軍48小時內會摧毀中國海軍。但15年後是否仍是這樣,我不知道。」


美國軍艦於南海巡視。
美國軍艦於南海巡視。攝 : John Hageman/Handout via Reuters

如果在南海仲裁結果公布前,你跟美國知名智庫的亞洲海事專家打賭,你可能會贏。

「在菲律賓提出的15個訴求中,我賭菲律賓能贏得8至12個有利裁決。」戰略暨國際研究中心(CSIS)亞洲海事透明倡議主任波林(Gregory Poling)沒想到,結果公布,菲律賓幾乎在全部訴求上取得了勝利。

雖然,美國並非這次仲裁的爭議方,在南海也沒有主權聲索,但作為菲律賓最重要的盟友、亞太地區最強大的軍事力量,美國的反應舉足輕重、引人注目。

南海仲裁結果對菲律賓有利、中方拒絕承認裁決,都在各方意料之中。然而,仲裁庭幾乎肯定了菲律賓提出的全部15條聲索,包括逐一定義了各島礁的法理屬性(有兩個島礁的屬性否定了菲律賓的聲索)、否定了中國提出的「九段線」內對南海海域和島礁擁有歷史權利的法律基礎,這出乎不少關注南海的專家意料之外。

裁決結果公布後數小時,波林告訴端傳媒,這一結果對美方來說是個驚喜。他預期,美方接下來不會實施任何戰略變化,將靜觀中菲互動,尤其是中國的下一步舉措。

仲裁公布當日,CSIS舉行南海問題研討會,端傳媒記者現場採訪的多位美國學者都持類似觀點:喜出望外的美國將以不變應萬變,短期內中美在南海發生軍事衝突的可能性低。

「接下來要看中國,看它是狠狠懲罰菲律賓、在黃巖島上填海造地、或用軍艦再次包圍仁愛礁(Second Thomas Shoal),進而刺激馬尼拉當局情勢升級;還是在下個月東亞區域全面經濟夥伴關係協定(RCEP)部長級會議和9月中國做東的G20峰會中避免主動提起南海議題,儘量減少負面影響」 ,波林說,他不認為短期內中美會在南海擦槍走火,但他估計下屆美國總統,無論是希拉莉還是特朗普,在南海問題上都會比奧巴馬和小布殊強硬得多。

美國海軍學院(US Naval War College)國際法教授James Kraska也預期,短期內各方傾向於保持克制、消化判決結果,但明年四、五月出現衝突的可能性會增加。

他指出,中國曾數次在美國新總統上台後三、四個月內,作出試探性動作,例如2001年4月的中美撞擊事件和 2009年3月的無暇號(USNS Impeccable Incident),當時中美海軍分別在空中和海上遭遇,引發地區緊張。

圖為美國海軍陸戰隊與菲律賓進行聯合軍演。
圖為美國海軍陸戰隊與菲律賓進行聯合軍演。攝 : Dondi Tawatao/GETTY

對南海爭端前景更感悲觀的,也大有人在。「就像美國老電影裏的情節,壞人到了鎮上,要把警長強行趕走。」 Marvin Ott用右手做出槍的手勢,指在太陽穴上,形容中國在亞太地區對美國發起的挑戰。他在約翰霍普金斯大學國際關係學院教授東南亞安保課程,此前曾在美國國家戰爭學院(National War College)任教近20年。

他認為,中國近年來在南海的舉動已讓美國感受到被趕出亞太的威脅,美軍留在亞太是美國的底線;如果觸及底線,美國會不惜一戰。「如果此刻開戰,美軍48小時內會摧毀中國海軍。但15年後是否仍是這樣,我不知道。」

Ott認為,如果中國的戰略目標是將美軍驅逐出亞太,中美在南海終將一戰的機率較高。「我希望中國最終會修改它的戰略目標,如果它意識到美國海軍太強大,以及中國的訴求造成地區緊張和反抗,反而損害了自身整體利益。

仲裁大勝對菲律賓和美國來說真的無往不利嗎?英國皇家國際事務研究所高級研究員薛桂芳則認為,仲裁結果減少了模糊的解讀空間,其實會導向中、美、菲三輸的局面。

中國固然是輸家;而菲律賓雖然收穫極其有利的仲裁結果,但也被設下了頗高的談判底線。菲國新總統杜特地早前向中方伸出橄欖枝,表示如果判決結果對菲方有利,其將尋求與中國對話。但此判決一出,迫於國內壓力,馬尼拉很難向北京讓利、提出中方願意接受的處理方案。在這種情況下,對菲律賓有安保承諾的美國,恐怕將進一步深陷南海風波。

「保留談判模糊空間不是仲裁庭的工作,他們不是政客。」波林認為,仲裁也留有部分合作空間,例如認可中菲都在有黃巖島附近海域的捕撈權,讓兩國自行協商。

美國國務院發言人約翰·柯比。圖為他擔任國防部新聞秘書時回答記者提問。
美國國務院發言人約翰·柯比。圖為他擔任國防部新聞秘書時回答記者提問。攝:Win McNamee/GETTY

翻開白宮和美國國務院針對仲裁結果的官方回應,兩個詞反覆出現:法治(rule of law)和以法規為基礎國際秩序(rule-based international order)。

國務院發言人柯比(John Kirby)在聲明中稱,美國支持法治,根據聯合國海洋法公約,南海仲裁結果是最終裁定且具有法律拘束力,希望且企盼雙方遵守裁決,敦促各方避免挑釁言論及行為。

然而,美國其實並未正式加入海洋法公約,自朗奴列根(Ronald Reagan)時期擱置至今。此外,美國也有不理會國際法庭裁決的前科,對己對人的雙重標準惹議。

在1986年,國際法庭認定美國政府支持尼加拉瓜游擊隊、布置水雷妨礙航行屬違法,裁定美國須作出賠償,美國當時也拒絕接受裁決,同樣辯稱國際法庭沒有管轄權。六年後,美國和尼加拉瓜達成一份協議,尼加拉瓜撤銷了原指控。「協議中,美國基本上同意了原仲裁中的所有條款,雖然沒有付賠償金,但送了一籃子好處,基本上是一樣的價值。」波林說。「也許未來五到十年內,中國和菲律賓也會達成類似的政治妥協,發出明確『九段線』、共同開發南海的聯合聲明,同時菲律賓撤訴。」

而在CSIS的研討會上,白宮國安會亞太事務資深主任康達(Daniel Kritenbrink)用約半小時宣讀了白宮的回應。「以法規為基礎的國際秩序」前的動詞往往是「維護」、「加強」、「堅持」,美方強調自己捍衞這一現行的國際秩序,包括航行自由、和平解決爭端、遵守國際規範等。

「我們還沒準備好接受的是,南海乃至世界其他地方出現另一套規則。我們認為這會導向以規則為基礎的國際秩序的崩塌。」康達表示,這最終將摧毀在現有國際秩序下贏得的穩定與和平,藉此暗示和警告中國,切勿挑戰美國領導下設定的現有國際秩序。

圖為美國與菲律賓進行聯合軍演。
圖為美國與菲律賓進行聯合軍演。攝:Dondi Tawatao/GETTY

在美方看來,南海問題之所以成為中美關係中的一根尖刺,歸根究底是由於中美對國際秩序認識的衝突:中國要推倒美國建立的現行秩序。

美國國會參議院軍事委員會主席、參議員麥凱恩(John McCain)和參議員蘇利文(Dan Sullivan)的共同聲明更加直白地給中國出了一道二選一的題目。「在今天的仲裁後,中國面臨一個選擇,要麼選擇接受國際法、國際機構和規則的引導,要麼就選擇否定它們,轉而走上一條脅迫和威嚇的道路。」

「中國除了拒絕接受這一仲裁結果,別無他選。」中國駐美大使崔天凱,隨後在CSIS公開演講時,給出了答案。他列出的三點理由是,仲裁未經過中方同意,裁決超出了管轄權,菲律賓提出仲裁是出於惡意,以法律為工具用作政治意圖,或為濫用國際仲裁打開了大門,破壞國際法的權威和有效性。他認為,仲裁結果減低了中菲通過外交途徑解決爭端的可能性,「無疑會加深衝突,甚至對抗」。

在仲裁前後,中方的立場皆為「四不」:不接受、不參與、不承認、不執行。崔天凱當日表示,爭議方談判協商才是解決爭端的唯一可行之道,而南海不應成為沒有領土爭端的中美兩國問題。

在演講末尾,崔天凱也給美國出了一道選擇題:「美國如何看世界、如何看中國的崛起、如何看中美關係,中方拭目以待美國作出何種選擇。」

一週前,前國務委員戴秉國曾在華盛頓發表演講,也呼籲美方不要把南海問題上升為戰略問題,習慣性地用西方國際關係理論和歷史典故來解釋和預測中國,認為中國要把南海視為「亞洲版加勒比海」,實施「亞洲版門羅主義」,幻想中國要把美國擠出亞洲。

戴秉國曾是中央外事工作領導小組秘書長,掌事中國外交協調工作,曾領軍中美戰略對話,因此有底氣以美國老朋友之姿發表聽起來 「不太動聽的肺腑之言」。退休後的半官方身份也使他有空間說出中方至今為止對南海仲裁最重的說辭:「沒什麼了不起,不過是一張廢紙!」但不知出於什麼原因,現場的同聲傳譯將「一張廢紙」這個表述翻譯成「a piece of paper(一張紙)」。

「他既然專程來華盛頓講『一張廢紙』,可見這是重要的一張廢紙。」

同在華盛頓參加CSIS研討會的復旦大學教授沈丁立說,對中國來說,南海仲裁在戰略上也許是一張廢紙,但戰術上有意義,啟發中國運用國際法、培養法律人才。「Take it easy (放輕鬆),」沈丁力會後對端傳媒說,「菲律賓贏了,中國也沒有輸,大亂之後必有大治。」

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