南海爭議 國際

除了主權,他們還在南海捍衛海洋生態

菲律賓青年自發出征爭議海域,見證爭端加劇環境破壞。裁決以後,這種超越國族論述的聲音,能進入政治主流嗎?


一艘菲律賓漁船停泊在岸邊,漁民們等待補給再次出航。
一艘菲律賓漁船停泊在岸邊,漁民們等待補給再次出航。攝 : Jes Aznar/GETTY

一艘載著十多名義工的木製漁船,在三描禮士省(Zambales)省會伊巴市(Iba)啟航,開往南海中沙群島的爭議環礁黃岩島(Scarborough Shoal)。毫無意外,快將抵達之際,漁船遇上來自中國海岸警衛隊的警告與阻撓。兩名菲律賓青年無視兩艘駛近的快艇,各手持兩面旗幟——菲律賓國旗與聯合國會旗——下水游往黃岩島。而這一天,6月12日,正是菲律賓獨立日。

看似一場在爭議海域的主權宣示行動,發起組織「Kalayaan Atin Ito (KAI)」及新進成立的國際伙伴機構「Sea Access for International Law (SAIL)」,卻希望向外界傳遞有關「主權」之外的信息:重視海洋生態。

「Kalayaan Atin Ito」是菲律賓語,「Atin Ito」意即「我們的」;「Kalayaan」字面解作自由,同時亦指菲律賓為南沙群島自行取名並歸入巴拉望省(Palawan)行政管轄的「卡拉延群島」 。去年十二月,組織曾聯同一名菲律賓退役海軍軍官與約50名義工,登上南沙群島另一爭議島礁中業島(當地稱作Pag-asa,意即「希望」),並在島上紮營留守一周,引起中國外交部抗議。

「當時我們在怒海裡掙扎近兩日三夜,終於駛達中業島。船上面對的危險沒有嚇阻我,踏足中業島那一刻的興奮難以形容。」義工之一、34歲的維拉圖(Andrei Villato)向端傳媒憶述,「但這種快意很快消逝,隨之而來的是哀傷與憤怒……因為我所見的珊瑚礁全告死亡,當地的漁民社群告訴我,中國的海岸警衛隊故意在島礁周邊投注化學品,滅絕一帶的魚群與珊瑚,令當地人難以為生、誠惶誠恐。在中業島上的那一周,我們每天都看到中國船隻與直昇機於僅約100米外盤旋。」

「Kalayaan Atin Ito」組織成員於船上跳入南海爭議海域,宣示該海域應屬於菲律賓的訴求。
「Kalayaan Atin Ito」組織成員於船上跳入南海爭議海域,宣示該海域應屬於菲律賓的訴求。受訪者提供

親征爭議島礁 見證生態影響

類似指控其來有自:去年十二月,外媒曾報導中國漁民在南沙群島一帶由菲方控制的島礁周邊,蓄意破壞珊瑚礁。而中國外交部則抗議菲方拘捕偷獵瀕危物種的中國漁民。此外亦有外媒披露,海南省瓊海市潭門鎮有漁船分別獲省政府提供每次約2萬美元的專項補貼,有組織地前往南沙一帶海域進行捕撈作業;這些漁船規模龐大,宛如「海上民兵」,成為北京在南海爭議島礁宣示主權的海防前鋒。

新加坡國立大學法學院副教授王江雨認為,儘管中國目前在南海諸島上開展的造島活動受到外界譴責,但這種活動並不是新鮮事物,而且亦非中國開風氣之先。「菲律賓和越南早在上世紀70年代就開始填海造陸,並修建簡易的機場跑道,馬來西亞在20世紀80年代開始跟風,在2009年至2014年間,越南是填海造陸和升級哨所最活躍的聲索國。這就是說,中國對南海水域和島嶼加強控制和影響並沒有道德上的問題。中國並不是唯一這樣做的國家,區別是,中國是近年來才開始有動作,且是目前各國中規模最大速度最快的。」

內地官方媒體證實,「潭門海上民兵連」於1985年根據中國「開發南沙、漁業先行」的戰略方針指導而成立,連隊發展至90年代初已有超過150多人的編制,其中以當地漁民為主,作業漁船達廿多艘;連隊亦在有關部門指示下,為漁民提供武裝訓練,而船隊在爭議海域作業期間,有中國海警護航,行動冠名「守護南沙主權」。

菲律賓「KAI」的行動,也許跟「潭門海上民兵連」相似,但主要分別之一在於,「KAI」完全自發,缺乏資金,菲律賓政府沒有對它的行動表示支持。「駐紮中業島那段時間,我們曾經連食物也難以補給,有些成員甚至沒有足夠路費從巴拉望主島回家,」維拉圖憶述。前任總統阿基諾三世素來以對華立場強硬見稱,但總統府當時亦明確建議組織循其他途徑抗議,避免為局勢「添煩添亂」。菲律賓海警事後更向組織租用的漁船船主罰款,試圖阻退組織再次發起同類行動。

維拉圖來自中部禮智省(Leyte)西端小城 Calubian,本來在省內一大學修讀工商管理課程。去年九月,得知「KAI」組織正在招募義工,便停學全職參與至今。「每次看到新聞只覺憤怒,但無力感卻令我沮喪欲哭。我只想不再感到無力,為自己的土地做些事情。」維拉圖的家人沒有異議他停學以投身運動的決定,家中的兄弟姐妹更表支持,部份老師與學生甚至應邀一同成為「KAI」的成員,據他估計,單在他的城市已有約二百名成員。目前,「KAI」在全國共有逾萬名義工,以青年學生為主。

漁民忙著為漁船進行補給。
漁民忙著為漁船進行補給。攝:Jes Aznar/GETTY

主權爭議阻環保執法

居於伊巴市、年僅19歲的妮爾(Vivienne Leal)跟維拉圖一樣是全職義工,一同親歷中業島與黃岩島之旅。她用著不怎麼流利的英語說道,「(南海爭端)影響到當地人、生態與自然資源…我希望能團結全國上下,以非暴力形式爭取和平。」

珍視海洋生態的面向,使「KAI」有別於過去以領土主權為論述核心的愛國組織。對很多沿海社群而言,南海爭端事涉漁民出海謀生的權利與自由,也對世代傳統生活圈構成威脅。對他們來說,海洋歷史與渡海文化,可能比現代國族身份認同更加豐饒深遠。但當南海已然成為大國的軍事爭霸前沿,這種超越國族主權的在地聲音,難入政治主流。

雖然不止中國在爭議海域造島,破壞其他聲索國佔領區域的環境,菲律賓大學法學院副教授巴湯巴卡(Jay Batongbacal)在接受端傳媒訪問時反指,「只有中國有能力大規模展開這類活動,足以造成損害南海生態的程度。關於填海造島,中國在過去兩年的的工程規模,已經遠遠超出其他申索國在過去三十年累計的活動;將整片未受破壞的海礁夷平造陸的現象,此前絕無僅有。這些小國亦因此有意識地推行部份針對性的保育措施。」他補充,「單就菲律賓而言,至今唯一一次填海活動已是70年代的事,而當時的工程造成的環境破壞亦低很多。」

研究中國外交政策與亞洲區域整合的菲律賓大學教授巴維耶拉(Aileen Baviera)則補充,重點不在於爭論誰有開發誰又沒有,「應該關該注造島修建的設施之實際用途為何、修建過程中對環境的影響有沒有盡量緩減;無論是否聲索國,減低海洋生態破壞都是應有之義,與公約的精神一致。」事實上,公約的序言及第十二部份都有強調締約國在保育海洋環境與生態資源的責任,共涵蓋四十多條條款。但政治問題解決不了,就似乎難以追究各國的責任。

裁決確認爭端損害海洋生態

王江雨亦表示,「南海的漁業資源曾維持了沿岸國家包括中國世世代代漁民的生計。中國漁民一直以來就在該地區作業,從南海收成的魚獲在中國總捕撈量中佔比超過25%。南海若得發掘並整合,能極大地造福該地區的各個國家。」

不過,中國漁船在國內海域的漁穫,已有近半是透過破壞性方法捕撈,這一作業方式令南海水域的其他國家擔憂。加拿大英屬哥倫比亞大學研究團隊去年發佈的報告顯示,受非法捕魚、濫捕及破壞性捕魚方法(如拖網、爆破及使用氰化物)影響,南海水域的總魚量已比1950年代的基準減少5%至30%。

報告亦指出,雖然在南海作業的漁船事涉12個國家, 中國遠洋漁船規模龐大、財力鴻厚,都令濫捕現象惡化。研究團隊亦擔憂,主權紛爭令南海水域出現執法真空,令針對捕漁與海洋生態的管制無從實行,如此各國漁船爭相捕撈,長遠勢將令南海的漁業資源陷入危機。

而今次裁決亦確立了南海爭端的環保面向。仲裁庭於昨天公佈的仲裁結果中,表明中國在南沙群島的大規模填海造島工程「對珊瑚礁環境造成了嚴重損害」,且在知情的情況下未有阻止中國漁民「使用對珊瑚礁環境造成嚴重損害的方法」捕撈瀕危物種(包括海龜,珊瑚及大硨磲),違反了公約有關保護海洋生態與爭端解決程序中的義務。裁決同時指出,「菲律賓漁民(如中國漁民一樣)在黃岩島有傳統的漁業權利,而中國限制其進入該區域從而妨礙了這些權利的行使」。

監察海洋生態,區域運動出路?

既然遠非一國問題,就需要跨國公民社會一同應對,「我們希望能夠幫助其他有需要的菲律賓人,甚或支持其他同樣與中國有主權爭端的鄰國民眾。」妮爾說。

超越本土、尋求連結的想法,令面向國際的「SAIL」應運而生。主要推手之一,是美國學者科爾(Anders Corr)。他在菲律賓獨立日前夕遠赴伊巴市,與「KAI」義工一同登船前往黃岩島,是船上唯一一個美國人。

出海前漁民為船隻進行維修。
出海前漁民為船隻進行維修。攝:Jes Aznar/GETTY

目前,「SAIL」的首要目標是籌集資金,購買船隻,組成「和平艦隊」,維持菲律賓在爭議海域的活動,協助紀錄中國海警與漁民的活動、監察任何涉嫌違反國際法與破壞海洋生態的行為。科爾相信更廣泛的媒體關注,或是保護海域資源、減低衝突機會的一個方法。

科爾認為,出於環保考量,外界應該阻止各國開發南海能源:「美國能源信息署(EIA)估計南海的石油與天然氣儲量分別約為110億桶及190萬億立方英尺,如此龐大油氣資源一旦開發並使用,其碳排放量與環境影響難以估計。」當然,他深知放棄能源開發,未必符合各國的經濟考量。

「SAIL」開宗明義以國際法為行動基礎,而公約內也不乏保育海洋生態的條文;那麼,如果以環保作為主軸,強調資源共治與各國合作,如集中應對中國遠洋漁船在爭議國海域濫捕或走私海洋物種等現象,同時淡化主權論爭的政治色彩,會否是一個可取的中間出路?

專家們對此絕不樂觀。海洋保育的面向,在策略上雖然能夠暫時跳脫你爭我奪的政治邏輯,喚起更多普通人的關注,但問題要再討論下去,還是無法規避主權矛盾。中國若不作出讓步、放棄「九段線」主張,保育海洋資源便無從說起。 科爾說,「比如黃岩島的所在亦位處菲律賓海域的專屬經濟區(EEZ)之內,按理早已違反國際法。」

他續說,在整場中菲爭端中,黃岩島有著特殊的戰略重要性:「黃岩島與菲律賓在蘇比克灣(Subic Bay)的海軍基地非常接近。最近已有報導披露中國海軍在黃岩島一帶進行調研工作,似是為建造人工島作準備。換言之,一旦中國在黃岩島建設基地,那將對菲律賓本國以及美國的亞洲戰略基地構成實質威脅。」地緣政治的現實利益,遠遠超過了海洋保育的需求。

示威者在中國領事館前抗議中國就南海主權爭議的言論。
示威者在中國領事館前抗議中國就南海主權爭議的言論。 攝:Dondi Tawatao/GETTY

公約難息主權爭議 裁決推進外交進程

過去,東南亞國家不是沒有簽訂過有關的海域環保合作協議,例如分享科研資源、保育瀕危海龜與漁業持續性等等;但受制於政治問題,這些協議條款與力度往往不足以應對宏觀的海洋生態問題。今次的仲裁,能否一鎚定音,在部份爭議性較少的問題上,奠下各國有限度合作的基礎?

科爾斷言,「有效的反對運動必須回到公眾層面。我們希望由南海爭端出發,團結其他與中國有主權爭議的亞洲國家,形成一個去中心化的經濟制裁與公民教育運動,並以國際法原則與人權為共同基準。這次國際仲裁,無論如果如何,都增加了菲律賓與其他南海爭議國的談判實力。」

著有《The South China Sea: The Struggle for Power in Asia》(台譯:《南海:21世紀的亞洲火藥庫與中國稱霸的第一步?》)的英國記者海頓(Bill Hayton)卻對端傳媒記者直言,制裁運動在現實上不成氣候:「2008年中國舉辦奧運前夕,西藏爆發騷亂,也有人呼籲過向中國施以經濟制裁。我記得時任中國駐英大使傅瑩被問及制裁憂慮時,拋下一句:『那你可以穿甚麼品牌的衣服?』我猜這已是一個答案了。」

「東南亞國家之間似乎已經有一個不明言的、過渡性的權宜之計:在法理上,他們雖然互不公開承認彼此的主權聲索,卻沒有甚麼現實行動去挑戰對方的主張,變相是承認了彼此在南海各據一方的局面。」海頓說,「這是唯一最符合現實的出路。只要中國願意承認其他聲索國分別在不同島礁水域的實質控制權,願意接受『九段線』與所謂『歷史水域』的主張在公約下並不成立的話,這些國家便可相安無事。」

巴湯巴卡則認為,公約寫成於1982年,有關環保的條款未能全面處理人工島的法理與環境影響問題,今次裁決,對公約釋義的發展有進步意義。「由於公約沒有權限處理領土主權的問題,主權爭議本身不會一夜消減,但外界觀望這次仲裁的意義,是裁決能釐清部份爭議島礁在公約定義下的相應類別,從而長遠收窄這類主權爭議的地理範圍;菲律賓一方則應遵照裁決的定案,將問題帶回到外交層面計劃下一步。」

北京外交部曾表示倘仲裁結果不利中方,就會考慮退出公約,又是否言過其實?巴湯巴卡表示,「雖然中國杯葛今次仲裁,但根據往績,中國一直有試圖利用公約去合理化自己的主張。一方面,由於公約的條款大多已被視為習慣國際法的規範來源,中國退出仍會繼續享有公約的大部份權益;但另一方面,公約第317條訂明,任何締約國即使宣佈退出公約,一樣不能以此卸除其作為締約國時已經產生的義務,而且退出也意味著中國失去派駐代表出任相關法定架構的權利。」

巴維耶拉與海頓亦不約而同認為,中國退出公約的政治成本太高,亦會徒添不尊重國際法規的負面形象,甚或令中國在「亞投行」與「一帶一路」等區域領導大計落空。

巴丹半島馬裡韋萊斯的一個小漁村,當地大部分漁民都是在有爭議性的南沙群島水域附近作業。
巴丹半島馬裡韋萊斯的一個小漁村,當地大部分漁民都是在有爭議性的南沙群島水域附近作業。攝 : Jes Aznar/GETTY

杜特地向中示好 資源共享為了誰?

新任總統杜特地表示會改變前朝強硬作風,提倡重啟中菲雙邊和談以處理爭端。實效如何,言之尚早。親征過黃岩島與中業島的維拉圖喜見新人事新作風,卻對雙邊和談的前景不無憂慮。

「我們不覺得阿基諾三世有貫徹他口頭上的強硬姿態。他曾多次委任國會議員特里蘭尼斯(Antonio Trillanes)與中方斡旋,可是談判一直佔下風,也沒有向國會呈交任何獨立報告。」維拉圖認為,多邊和談能減少黑箱談判、平衡雙方議價能力。

新任外長亞賽(Perfecto Yasay)早前接受外媒採訪時,表示菲律賓願意考慮與北京共享南海資源。科爾認為,雙邊談判容易令菲方主事官員受投資利益動搖:「所謂『共同開發』這類字眼,背後的議價與合作細節可能不須向外界公佈,當中有多少私相授受以換取中國開發權,外間無從得知。汶萊與馬來西亞的例子,難說不是如此。」

海頓說,「中國近年在南海一帶的活動,只是令局勢更加緊張,於事無補。如果中國能夠意識到其整體戰略利益,遠比幾個不適合人類居住的島礁來得重要的話,要力爭成為世界大國,當非難事。北京只需要與其他聲索國私下商議,尋求某種可以令局勢緩和下去的默契。」仲裁結果如何,倒是其次,「最好是讓大家都進入冷靜期,靜待時機、適應新的局面,同時避免刺激雙方行動升級,例如在對方控制的爭議水域進行勘探。」在國與國之間,有限度的妥協與共識是必須的。

但妥協與共識,到底還是離不開國家與國家之間的較量與盤算。既然南海島礁誰屬,不由一國獨斷,那麼這片廣袤海洋的命運,是否亦應由那些世代與海洋共存的民眾去一同決定與守護?「和平艦隊」代表的,是狹隘的主權宣示與愛國行動,還是來自對海洋與土地更質樸的情感、超越大國博奕史觀的在地聲音?

資源開發為了誰?能夠少談開發,多談保護嗎?「KAI」的青年義工們明白推動海洋保育,力量必須來自民間監察。在仲裁結果公佈前夕,他們公開表明「亞賽不代表我」:「南中國海不是你的私有財產,是屬於一億菲律賓人的」。組織在其專頁如此說。「先去徵詢國人再說。」

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