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石之瑜:中美對局南海的虛實,小國不能誤判

只要解放軍沒有干預別國船隻海上航行,美軍也沒有捲入南海主權爭議,雙方充其量是項莊舞劍……


示威者在註菲律賓中國領事館外抗議。
示威者在駐菲律賓中國領事館外抗議。 攝:Aaron Favila/AP

華府與北京在南海博弈,隨著美軍不斷出入,解放軍除了尾隨之外,就是自己實彈演習,但實際不能如之何。同一時間,華府更強化在菲律賓的海軍基地建設,並如火如荼籌謀進一步組織東京、新德里、坎培拉等地盟友,共同巡航南海。加上首爾同意佈置「薩德」反導系統,對大陸全境監控,華府似乎大居上風。包括港、台在內的周圍觀察家,尤其是甫執政的民進黨,在北京儼然遭到壓制的氣氛中,若決定選擇倒向華府,毫不為過。

然而,華府在南海的戰略圖謀究竟是怎麼勾勒的?北京真的是啞巴吃黃蓮嗎?檢視雙方的發言與相互批評後,值得省思的是:華府及北京在解讀彼此的戰略意圖時,出現了的嚴重落差。不論這個落差是角度不同所造成,或刻意誤導,但縱然都已在雙方各自陣營的內部累積了火氣,卻還到不了因此就誤判對方戰術手段,甚至擦槍走火的地步。反倒是想要利用超強博弈的周邊行為者,才是真正的火藥庫所在。

簡單說,華府念茲在茲的是海上航行自由,中國領海主權的主張日益具體而強硬,等於縮小公海的範圍,就必然增加對航行自由的潛在影響,也擠壓美國的影響範圍,因此在心理產生威脅航行自由的效果。北京關心的是維護領海主權,因此在其佔據的領海島礁上構築防禦工事,而美軍出沒在島礁附近,必然影響其他聲索國對中國島礁的覬覦與妄動,因此在事實上間接但有力的挑戰中國的主權主張。

華府對中國的領海主張沒有採取立場,但希望中國失去主張島礁的權利,以削弱其對美國海上霸主的潛在挑戰。華府是戰略考量,不是主權考量。相形之下,北京對航行自由沒有染指之意圖,但對於美軍鼓舞了河內、馬尼拉,以及力謀裹挾其他聲索方,頗有微詞,認為華府居心叵測。北京是主權考量,不是戰略考量。

然而,在北京眼裡,華府是利用各國來挑戰中國主權;而在華府眼裡,中國的主要動機就是控制更大片的海洋。他們彼此誤解,或就算知道對方意圖不是針對自己,也仍不能掉以輕心,而不做最壞打算。

華府從航行自由解讀北京

華府歷次針對南海問題的發言,都集中在航行自由的問題上。包括如民主黨總統候選人希拉莉(希拉蕊),在任職奧巴馬(歐巴馬)的國務卿時,就與當時中共外交部長楊潔篪當面激烈辯論。她指控南海爭議影響公海航行自由,楊潔箎提出七點回應,強調絕無公海航行受影響之實例。不過,終奧巴馬八年任期,從來沒有放棄在這一點上著墨。至今,華府派遣軍艦與轟炸機穿越中國主張的領海領空時,仍然是以維護公海航行作為理由。

美國是全球性的海權國家。任何其他國家增強海上實力,對美國就是挑戰。華府的戰略參考依據中,沒有關於主權領海的立即關切,因此未必能夠直覺體會,主權領海在中國及其他聲索國的情感中有多敏感,也就對於他們在領海問題上造成彼此多大的威脅,很難將心比心。其結果,華府自然而然採取了相對抽象的邏輯分析,來評判北京填海造島頻繁之舉,對於美國獨佔全球海洋勢力範圍的挑戰有多重要。

事實上,在美國的國際戰略學界,大有提及中國即憤憤不平者。三月份在亞特蘭大召開的世界最大規模的國際研究學會研討會上,幾位知名的戰略家齊聚一堂。他們談到中國才是真正不斷擴張與投射海權的國家,美國只是採取防守的一方,甚至有學者乾脆主張,美國現在唯二的戰略挑戰,就是中國與北韓,而本質上可以視為同一挑戰。在大戰略家的眼中,伊斯蘭國或恐怖主義對於美國的勢力範圍沒有擠壓作用,但北京與平壤卻有。

這基本上是一個古典地緣政治的思維模式,北京與平壤威脅到的,是華府的戰略信用與戰略影響力,因此事關美國在全球的領導地位。所以,無論北京如何重申自己沒有干預公海航行的政策,也沒有任何這樣的證據,卻不能取信於華府。因為華府是以客觀力量的消長當指標,而不是對北京意圖或動機的推斷,因此奧巴馬與北京八年溝通,都是雞同鴨講。而愈是無法溝通,愈是形同挑戰美國。是可忍孰不可忍,北京的做法等於是迫使華府必須捲起袖子回應,與其說是給北京看拳頭,不如說是給全世界看。

北京從維護領海解讀華府

北京在南海問題上的發言,強調的就是維護領海主權,近年主要的對象集中在日本、越南與菲律賓。而北京考量的問題,類似於華府考量的問題:南海對華府而言是戰略信用,到了北京則是國格或面子問題。最重要的,是北京沒有打算處理或解決領海主權劃分的問題,只要能達到我說我的,你說你的,實際上解決不了的困擾,就算擱置不解決也無妨。北京可以接受的是,雙方都不要用領海主權問題在雙邊關係中說事,讓雙邊關係所建立的其他軌道主導,而把領海問題留到將來。

北京在釣魚台的領土主權上,就是採取這樣毫不明確的立場,只主張東京回到早年鄧小平及田中角榮為了推動關係正常化所達成的默契,亦即承認存在爭議。據此,北京在當前對東京的立場,恰恰是回到這個默契上。對北京而言,事情發生變化,是因為東京突然國有化釣魚台,使爭議狀態在日本的法律中消失。北京其後各種大小艦艇巡邏釣魚台外海,進進出出12海哩,最後升高到宣布設立「東海防空識別區」,這些在華府看起來是爭霸的作為,對北京而言,不過是維護國家立場不得不然的措施,否則豈不遭到天下恥笑?

北京不但對實際上沒有佔領的釣魚島如此,對看似較為對己有利的南海主權之爭亦復如此。北京雖在南海島礁建築工事,實為起步最晚的一方。至於領海的談判,也不是總是堅持己見,比如在東京灣/北部灣的劃界問題上,基本按照河內的願望歸給越南大半。在北京簽訂的南海各方行為準則宣言中,與釣魚島雷同的,是都主張擱置爭議,共同開發。問題是,各方都認為,對方總想要擱置我方所佔的島礁的爭議,共同開發,而把對方已經佔的島礁壟斷給對方自己開發。

無論如何,北京只佔領島礁與建立防衛工事,而沒有任何政策干預海上航行。在海上臨檢、驅離、逮捕較積極的,主要是東京、馬尼拉,以及近兩年戮力恢復海權的的雅加達新政府。隨著時間,北京的軍事工事後來居上。對華府而言,這是阻斷海上航行自由能力提升的證據,但在北京看來,則是支援對抗聲索國來犯時所用的建設。由於這些設施本不是針對美國,結果華府卻將之描述為破壞公海航行自由,北京當然判斷華府別有用心。

兩強對峙有其極限

兩強雖有推擠姿態,但其他聲索方(尤其是馬尼拉、東京與台北),不應以為華府會在領海主權問題升高到軍事衝突時,站在北京的對立面來支援自己。倘若有任何一方因為誤判,而在軍事上冒進,這將有違華府維持海上航行自由的初衷,反而阻礙海上航行自由。

因此,華府沒有任何敦促解決領海爭議的願望,只有確保華府在全球海上戰略威信的願望。華府真正的期盼,是北京停止建立任何有利於自身取得南海主宰性的軍事工程,從而確保沒有任何新興海權,足以干預海上航行自由。

對北京而言,也沒有打算推動任何領海主權的解決方案。這立場不僅體現在釣魚台上(北京最多僅僅是要求東京,只要承認有爭議,北京就會默許東京正在佔有的事實,全面恢復中日關係),北京在南海也一樣採取這個立場。假如北京竟然強行解決,就算華府不干預,解決一個島以後的短暫慶祝,很快就會被接踵而來的抗爭、全世界的批判所困擾,這些困擾固然不能影響北京在南海鞏固勢力,但其他方面的成本不但算不清楚,甚至曠日持久。

北京不打算與華府在南海爭霸,但也不能因為華府不斷巡邏進出,就停止防禦工事,以免其他國家錯判而採取激進行動,陷華府於不義。因此即使工事尚稱充分,仍不能停止。這就是解放軍說的,華府少派軍艦來,南海佈置的紅旗飛彈就會少些。華府北京彼此不信任,因為他們用自己關切的事看對方,就不能體會對方關切的事。但他們在一步步推進自己的利益時,都小心翼翼,不會碰到對方的身體,只在自己關切的事情上加強實力。對方固然愈來愈強,愈來愈討厭,但都沒有針對自己的利害。

簡言之,超強雙方並不是捲在所謂「修昔底德陷阱」(Thucydides Trap)中打轉,因為中國維護領海主權的思維,沒有挑戰美國的霸權;而美國維護海上航行自由的霸權秩序,也沒有壓制中國對領海主權的主張與維護。但是,華府以為北京在挑戰公海秩序,北京則認為華府鼓勵各國挑戰中國主權主張。華府賣力把不是直接爭議方的新德里、東京與坎培拉拽進來,讓他們共同參加海上演習,就是表達自己不是在針對主權劃分問題。這不但是壓制中國而已,也是提醒其他聲索國,不要過度解讀華府的戰略意圖。

中美項莊舞劍,志在威懾週邊

現在,大舉用兵的雙方看似來勢洶洶,主要還是威懾週邊各國不要選錯邊。北京進行了前所未有的海上演習,華府則進行前所未有的海上集結,生怕一旦示弱,或被其他國家解釋成示弱,就會發生對自己不利的骨牌效應,連帶影響所有其他方面的影響力。這恐怕是杞人憂天,因為經濟影響力與價值影響力更長遠。不過,雙方卻不能不做最壞打算。值得注意的是,他們確實安排得恰到好處,分開行動。就算出現擦槍走火,也自有控管機制。

歷史上,充滿對華府捏造假證據以便用兵的指控──製造北部灣事件以發動越戰、製造學生家長請願以入侵格林納達(格瑞那達)、製造海灘運毒照片以侵略巴拿馬及逮捕其總統、製造大規模殺傷武器的宣傳以入侵伊拉克,等等不及備載。從這推估,華府應有能力決定何時何地以何種方式,製造與中國的接觸。但是華府的動機何在?簡單說,華府若關心的是解放軍能安份守己,那沒必要製造事件;但若華府關心的,是如何在世人面前展示自己壓制中國的能力,那就必須有衝突才能獲得表現的機會。而即使是後者,也必須與北京先有默契。

急著找到解決方案的是心理居於弱勢的一方,如馬尼拉新政府已表態不太願意再耗費下去。因為弱者擔心強者為所欲為,不按規則,所以急著確認。華府要的是北京的戰略保證,北京必須想出辦法,就像北京要求台北要想出辦法確認一中原則那樣。然而,北京不願意做城下之盟,擔心影響其他聲索國的判斷。只要解放軍沒有干預別國船隻海上航行,美軍也沒有捲入南海主權爭議,雙方充其量是項莊舞劍。希望他們劍拔弩張的第三方,必須自己想辦法。

(石之瑜,台大政治系教授)

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