英國脫歐 觀點 天下大勢

宋邁克:英國脫歐,暴露歐盟政治軟肋

依靠經濟合作而推進、依靠條約和法條建立起的布魯塞爾技術官僚體系,還未能真正直面公眾。


2016年6月28日,比利時布魯塞爾,英國首相卡梅倫與歐洲各國元首一同出席歐盟峰會。
2016年6月28日,比利時布魯塞爾,英國首相卡梅倫與歐洲各國元首一同出席歐盟峰會。攝:Francois Lenoir/REUTERS

今年2月,在首相卡梅倫堅持下,歐盟就英國的特殊地位達成協議,內容包括:英國可以在幾年之內限制在英歐盟移民的社會福利、英國不參與歐盟「日益緊密的聯盟」的承諾、歐盟均等對待歐元國家和英國這樣的非歐元區國家,等等。

卡梅倫以這一協商的成果,作為6月英國退歐公投前造勢活動的開端。在他眼中,這一更有利於英國的協議,應當可以說服對歐盟有所不滿的英國民眾選擇留下,以渡過公投這關。

然而,局勢的發展顯然不如想像順利:包括司法大臣高文浩(Michael Gove, 台譯戈夫)在內的5名內閣成員,很快就站在支持脱歐一方。四個月的造勢過程中,脱歐(Leave)與留歐(Remain)的民意在一次次民調中一直不相上下。最終在6月23日的公投中,脱歐一方以51.9%壓倒了留歐方,將史上第一次開啟成員國退出歐盟的進程。

卡梅倫的政治生涯,由這次他自己承諾發起、隨後卻超出他自身掌握的公投所葬送。然而這次公投所展現的問題,也絕不只是政治家的輕率。從這次公投回顧歐洲一體化走過的道路,我們可以從中瞥見歐盟政治走到今天的軟肋所在。

歐洲一體化:推進方法

從1951年的歐洲煤鋼共同體、58年的《羅馬條約》,到1992年的《馬斯垂克條約》,兩次世界大戰後的歐洲,一體化道路一直高歌猛進。從最初的六國(法、德、意、比、荷、盧)開始,歐洲共同體不斷擴展,在90年代進一步成為歐洲聯盟。隨着21世紀東歐十餘個國家陸續加入,由大西洋、波羅的海、黑海和地中海包圍的幾乎所有國家,都加入了歐盟,使之成為擁有5億人口的全球第一大經濟實體。

如今的歐盟,其最早的前身——歐洲煤鋼共同體的設想,是將最重要的戰爭物資由多個國家共同管控,並取消相關關税。通過工業生產上的緊密連結,使得國家之間的戰爭「不僅變得不可想象,同時也在物質上無法實現」。

隨後的歐洲一體化進程中,這種推進思路不斷再現:先在一個領域內建立一個超國家、但權限有限的機制,再不斷將這些機制的權限擴大到其他領域,從而實質上將原本從屬國家的權限,進一步轉交給超國家的歐洲機構。

歐洲聯盟的建立正是如此。煤鋼共同體慢慢發展成後來的三大共同體(歐洲煤鋼共同體、歐洲經濟共同體、歐洲原子能共同體),「單一市場」發展成涉及經濟、社會、外交、軍事、司法等領域的「歐盟三支柱」(歐洲各共同體、共同外交與安全政策、刑事案件的警察與司法合作)。才有了如今《里斯本條約》下更緊密和統一的聯盟。

歐盟體制和民主選擇矛盾

2012年,諾貝爾和平獎授予了「在過去的60年中為促進歐洲和平與和解、民主與人權作出了貢獻」的歐盟。而獲得諾貝爾和平獎的同時,歐盟也經歷着一場前所未有的危機——希臘主權債務危機。

2007年源起於美國的次貸危機波及全球,經濟受到打擊的歐洲國家開始採取大規模財政刺激政策,而這些政策進一步加劇了本就沉重的財務負擔。2009年,希臘政府公布了此前被掩蓋的債務規模,向歐盟和國際貨幣基金組織申請援助,希臘主權債務危機由此展開。

歐洲對希臘開展援助,然而伴隨着援助計劃而來的財政緊縮政策,在幾年之內加重了後者的社會危機,卻未能讓經濟真正有所起色。

2015年初,以反緊縮政策為主張的激進左翼聯盟(SYRIZA)在希臘大選中獲勝。隨後幾個月,希臘新總理齊普拉斯(Aléxis Tsípras)與「三駕馬車」(歐盟、歐洲央行與國際貨幣基金組織)的談判並未取得進展。以德國為首的債權方立場強硬,6月底將齊普拉斯逼入死角。後者則決定將「三駕馬車」開出的條件苛刻的援助計劃付諸公投。

歐洲央行凍結了給希臘的臨時援助基金,迫使希臘銀行關閉、實施資本管制。而希臘人在公投中以61.3%的比例向苛刻的援助計劃說不。可是,重新回到談判桌的齊普拉斯,最終被迫接受了甚至比最初版本更加嚴苛的協議:大幅提高增值税、激進改革退休制度、大量出售國有財產,並建立一支在歐洲機構監督下運作的「償債基金」等等……希臘人痛恨的「三駕馬車」隨後再次回到雅典,對國家的經濟政策實施「接管」。

一個經濟上效果被眾多學者質疑的協議。連簽約的希臘總理自身都並不相信,卻在布魯塞爾的閉門會議中被迫簽署。歐盟在這次事件中踐踏了作為核心價值的民主原則:當民眾以毫不含糊的方式,表達對強加於他們身上的政策的不滿時,歐盟官員們仍然通過閉門談判的方式,處理着在他們看來隸屬於「財政紀律」的技術性問題。擁有決定援助計劃這一「生殺大權」的歐元區財長會議(Eurogroupe)竟是一個非正式的會談框架,在歐盟條約中並沒有明確的決定權。而歐盟委員會主席容克(Jean-Claude Juncker)則表達得更加乾脆:「民主選擇不能反對歐盟條約。」

缺失民主的一體化,遭到民眾制約

回顧半個多世紀的歷史便可知道,「民主選擇」的確是在「歐盟條約」之後,才進入歐洲一體化議程。經濟至上而政治退居其次的發展路線,則一直伴隨着歐盟的發展歷程。

當舒曼在1950年宣布融合法德煤鋼生產的計劃前,幾乎只有宣言的起草者讓·莫內(Jean Monnet)等少數政府成員,以及德國總理康拉德·阿登納(Konrad Adenauer)事先知情。這種秘密的行動方式,在當時的確迴避了國內可能的政治阻力。

歐盟統一貨幣的計劃也同樣如此——政策一體化並未成型,而政策制定者們卻樂於相信:可以先推行統一貨幣,而這統一貨幣區的建立,隨後將促成政策一體化的達成……

至少在90年代以前,經濟領域一體化帶來的便利,使得各國利益團體樂於加強經濟層面的整合;而跨國的官僚體系一經建立,也自然傾向於擴張自身權限。歐洲一體化便在利益團體和官僚機制的種種互動之間穩步向前。在這一過程中,公眾感受到的變化是間接的,他們的意見也很難左右一體化進程。

1990年代初,事情開始發生轉變。在92年就《馬斯垂克條約》開展的公投中,丹麥民眾第一次給出了「否」的回答。而同一年,該條約在法國也僅以51%的微弱優勢通過。13年後的2005年,法國民眾更是以54.7%的票數否決了《歐盟立憲公約》,給當時希望通過這一條約為歐洲一體化「立憲」的政治精英潑了一盆不小的冷水。2008年,吸納了《歐盟立憲公約》大部分內容的《里斯本條約》又在愛爾蘭的公投中被否決。今年4月,就在英國脱歐公投前兩個月前,荷蘭人又通過公投否決了歐盟與烏克蘭協議,而這時的荷蘭,恰好還是歐盟輪值主席國。

學者 Liesbet Hooghe 和 Gary Marks 將公眾與歐洲一體化的關係中這一轉變稱為「從『允許性的共識』到『制約性的歧見』」(from permissive consensus to constraining dissensus)。他們指出:歐洲一體化進程從前由政治精英和商業團體共同主導,民眾只是被告知結果,卻極少真正參與其中;而90年代後,歐洲議題逐漸進入各國的國內政治領域,成為政黨競爭的議題之一,而民意的波動與逆反也時常阻礙一體化的展開。在此背景下,民意對歐洲的看法不僅取決於個人的經濟地位與左右歸屬,也依賴與另一重要因素——身份認同。

認同缺失,無法用官僚機構彌補

歐洲一體化不斷推進,一個個條約被簽署,技術官僚機構的換代速度,遠遠超過了民眾更新歐洲身份認同的進度。國家權力已經部分轉移給了超國家的歐盟機構,但許多民眾心中,他們仍然還只是「某國人」。制度上的大步一體化與身份認同上的變動,緩慢成了歐盟正在面對、恐怕還將長時間面對的核心問題。

近些年來風生水起的右翼疑歐勢力,正是利用了身份問題上對民族國家的召喚,贏得了大量未能在一體化中受益的普通民眾青睞。複雜的機構與法條,使得布魯塞爾大多數政策的實際結果,難以直接測量與描述,這在公共討論中給了各種民粹力量以極大空間。

與此同時,主流政黨似乎不願直面這一問題。他們還希望像90年代之前那樣,將問題交給精英處理,迴避討論。2005年被法國與荷蘭公投否決的《歐盟立憲條約》在08年改頭換面,成為《里斯本條約》,在兩國的議會通過,迴避了公投。而愛爾蘭人在08年拒絕了《里斯本條約》後,又被迫於第二年再度舉行公投,終於才讓同樣的文本獲得通過……這套思路在處理危機時可以獲得短期的穩定性,卻在長期加深了精英與民意的疏離。加上歐盟本身的超國家性質,歐洲各國民眾對歐盟的印象因此大打折扣。

英國脱歐公投中,脱歐派的重要意見之一便是「民主被侵蝕」。這之中,歐盟自身在這些年裏構建起的日益遠離民眾的形象,很難脱開關係。對於這幾年裏壯大起來的英國獨立黨來說,批判腐敗的、浪費納税人錢財的歐盟官僚,便是他們的主要話語之一。

卡梅倫並未與這套民粹話語針鋒相對,它也向英國民眾喊出:「我不愛布魯塞爾,我愛英國。」他希望通過在2月與歐盟談判中,獲得某些只屬於英國的「特權」,來迎合這部分尚未接受歐洲身份、在意英國特殊性的中老年選民。然而卡梅倫的豪賭在6月24日清晨終究宣告失敗。而公投留下的火藥味和裂痕,恐怕將進一步拖延英國乃至歐洲其他國家民眾對歐洲身份的接納。

希臘公投揭示了德國霸權和布魯塞爾的無情、給歐洲團結帶來了難以估量的傷害。而英國脱歐公投也讓人看到:歐洲人心目中對一體化的認同,可能遠遠沒有他們實際已經做到的多。

這是一個巨大的警告:依靠經濟合作而推進、依靠條約和法條建立起的布魯塞爾技術官僚體系,還未能真正直面公眾。而擁有政治動能的各國政客們,又不得不面對在身份認同上還猶豫不決的本國公民。

如今,英國終於不再受歐盟條約中「日益緊密的聯盟」的制約,而歐陸各國政客又開始大聲強調加強政治聯盟。也許這時,我們應該注意「日益緊密的聯盟」這個詞組的後一半:「在歐洲人民之間」(an ever closer union among the peoples of Europe)。

(宋邁克,時政評論者,旅居法國)

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