英國脫歐 觀點 天下大勢

昭楊:英國退歐背後的本土政治演變

要理解依舊活躍的退歐呼聲,需要深入英國本土政治語境,從政黨政治的演變脈絡中去找答案。


脫歐支持者在英國蓋茨黑德一個集會中舉起標語牌。
脫歐支持者在英國蓋茨黑德一個集會中舉起標語牌。攝:Jeff J Mitchell/Getty

大不列顛的未來還在歐盟嗎?今年2月底,英國首相卡梅倫和歐盟達成一系列協議,旨在改善英國在歐盟地位。彼時留歐的呼聲,在民意調查中一度保持領先。然而其後,退歐的支持者得以反超。如今公投將近,雙方民意緊咬,彼此拉鋸仍在繼續。

英國民眾退歐意願的重新高漲,值得我們重新反思其後的深層原因。在世界主要國家和國際組織均希望英國留歐,英國退歐外部障礙重重的情勢下,要理解依舊活躍的退歐呼聲,需要深入英國本土政治語境,從政黨政治的演變脈絡中去找答案。

在這一脈絡下,英國對歐洲的實用主義態度、戴卓爾主義和歐洲一體化的矛盾 、執政黨(保守黨)面對歐盟問題的分歧,以及英格蘭的認同危機,共同造成了今日英國退歐問題的日益嚴峻局面。

作為「他者」的歐洲

英國和歐陸國家,特別是最先推動歐洲聯合的六國(法國、德國、意大利、盧森堡、荷蘭、比利時)的最大不同,在於二戰期間,英國本土並未遭受納粹的控制和入侵。所以,英國並沒有充分感受到歐洲聯合的緊迫性和必要性。這種歷史體驗,和英國數百年來堅持的「光榮獨立」(splendid isolation)外交傳統相結合,導致歐洲成了英國政治中和自身共存的「他者」。

歐洲在英國眼中的「他者」身份,體現在二戰後歷屆英國領導人的言行中。丘吉爾首相是歐洲聯合的倡導者之一,但他指出,英國是聯合歐洲的支持者和夥伴,不是其中一員。丘吉爾構想的英國戰後外交政策,即「三環外交」中,英美特殊關係佔第一位,其次是和英聯邦國家的關係,最後才是英國和歐洲的關係。

20世紀60年代初,英國保守黨首相哈羅德·麥美倫(Maurice Harold Macmillan,麥克米倫)開始尋求加入歐洲聯合進程。但當時導致英國改弦易轍的原因,更多是實用主義外交理念:1956年蘇伊士運河危機,導致英美關係緊張;此起彼伏的殖民地解放運動,更讓英美特殊關係和英聯邦體系發生了動搖。相形之下,法德主導的歐洲經濟共同體卻蓬勃發展。英國權衡再三,才決定加入其中。

但是入歐並不意味着英國政界的歐洲觀發生改變。作為「他者」的歐洲及相關議題,反而因此被捲入英國內部的政治爭論中。不過,六七十年代的英國疑歐者,主要是左翼的工黨──當時英國工人福利和權利都比歐洲高,工黨擔心加入歐洲共同市場會損害英國勞動者的權益。這與今天脱歐主力──右翼英格蘭民族主義者不同。

對歐洲問題的爭論,在這一時期甚至引發了英國工黨的內部分裂,導致1975年哈羅德·韋爾遜(James Harold Wilson,哈羅德·威爾遜)首相發起英國第一次退歐公投。此次公投,三分之二的選民支持留在歐洲。那時看起來,歐洲國家經濟發展和福利提高,將逐步消除英國和歐洲的矛盾。

然而,1980年代戴卓爾夫人(Margaret Hilda Thatcher,柴契爾夫人)的「新政」和歐洲一體化的碰撞,再度讓英國和歐洲越行越遠。

戴卓爾主義背離歐洲一體化

從70年代到90年代,戴卓爾夫人對歐洲聯合的態度經歷了很大變化。1975年工黨政府發起第一次退歐公投的時候,剛出任保守黨黨魁的她是英國留歐的堅決支持者。然而,80年代中期開始,她卻因為頻頻反對歐共體的決策,而被其它歐洲國家視為「Mrs. No」即「說不夫人」。甚至疑歐主義(Euroscepticism)這個詞首次進入大眾媒體,也是始於戴卓爾當政的1985年11月,《泰晤士報》用這個詞,描述她領導的保守黨政府對歐洲一體化疑慮。

1988年,戴卓爾夫人在布魯日發表演說,公開反對歐洲共同體的改革方案和中央集權。從堅持留歐,到懷疑歐洲,再到反對歐洲,戴卓爾夫人對歐洲立場的轉變不只是她個人觀點的改變,而是折射了整個80年代中,她領導下的英國不斷疏遠歐洲一體化進程的事實。正是20世紀80年代的英國和歐共體的一系列改革,在英國和歐盟之間,形成難以調和的結構性矛盾,也為今天英國退歐的戲碼埋下了伏筆。

戴卓爾夫人於1979年至1990年擔任英國首相,她秉持保守黨傳統和新自由主義經濟理念,限制國家干預經濟發展,主張國企私有化和自由市場經濟,限制工人結社和罷工權利,並減少公共支出特別是社會福利支出。她的經濟政策一直充滿爭議,但確實通過削減福利,改善了英國的經濟處境,對英國經濟和社會產生了深遠的影響。

一件以戴卓爾夫人頭像製作的藝術品。
戴卓爾夫人對歐洲聯合的態度經歷了很大變化。 圖為一件以戴卓爾夫人頭像製作的藝術品。攝:Oli Scarff/Getty

戴卓爾的改革,和當時歐洲一體化的方向背道而馳。80年代的歐共體在法國和德國主導下,強調建設「社會的歐洲」,社會主義和福利國家的色彩越來越濃,要求保障勞工權益。簡而言之,戴卓爾領導下的英國在向右轉,而整個歐洲的大趨勢卻是向左轉。

80年代歐洲一體化進程的加速,更讓這種「左」和「右」路線的分歧難以共存。當時歐洲各國剛經歷七十年代兩次石油危機的打擊,經濟不振,歐洲工業界面對困境的結論是:市場一體化程度不足。80年代初開始,法國和德國開始提出「聯邦的歐洲」的口號,要求加速歐洲一體化進程。1985年各成員國簽訂《單一歐洲法案》,完成單一市場,並規劃未來的歐洲聯盟和歐洲機構改革。

按照時任歐洲委員會(Europe Commission)主席雅克·代洛(Jaques Delors)的規劃,歐洲共同體將以三個階段完成經濟和貨幣聯盟:第一步,完善歐洲單一市場,實現資金流通自由化。 第二步,設立歐洲中央銀行。第三步,未來的歐洲機構可以控制各成員國財政政策。

戴卓爾夫人也簽訂了《單一歐洲法案》,但她只贊成單一市場,卻反對歐洲機構改革。因為單一市場符合保守黨自由貿易的經濟理念,但歐洲機構改革意味着歐洲共同體權力的加強,以及各成員國主權的削弱。雅克·代洛規劃中的強勢歐洲政府,是戴卓爾夫人不能接受的,因為這不僅是主權問題,更關係到路線問題。在她看來,如果英國接受了大歐洲,那麼英國經濟模式也難免被歐洲所同化,她的改革成果將付之東流。

戴卓爾在1988年的布魯日演說中明確指出:英國和歐共體的分歧,是經濟社會發展模式的分歧。她說:「我們尚未成功縮減英國的大政府邊界,卻眼睜睜地看着其又擴展到整個歐洲,被一個歐洲的超國家組織在布魯塞爾遙遙支配。」為了英國能夠繼續採納新自由主義經濟模式, 她認為歐洲一體化應限定為主權國家的合作,並且主張歐洲必須鼓勵企業成長,削弱保護主義。

正因為這種觀點歧異,英國在歐洲一體化進程中,經常為了維護自主地位扮演反對者角色,阻撓歐洲共同體發展成為一個超國家組織。英國消極抵制的態度,也必然導致英國在歐洲地位日益邊緣化,失去了主導歐洲事務的機會,進一步讓英國和歐盟的發展路線難以彌合。

歐洲問題分裂保守黨

戴卓爾夫人的政治遺產影響深遠。繼任的英國首相們,雖然對歐洲一體化態度更加積極,但仍然無法讓英國趕上歐洲一體化的腳步──比如英國始終沒有加入《申根條約》(Schengener Abkommen)和歐元區。

更深遠的影響在英國內部:一方面,歐盟已經被英國各黨派視為推進大政府和福利國家的代名詞,英歐關係因此成為政治論爭的焦點;另一方面,相對於工黨和英國獨立黨(UKIP)對歐立場的一致性,保守黨在英歐關係上的內部分歧,從戴卓爾時代末期持續至今,造成黨內對立和分裂。2016年退歐公投的發生,正是英歐關係危機和保守黨內部危機共同發展的後果。

戴卓爾夫人本人就是歐洲問題引發保守黨分裂的首位受害者。1990年,她激烈批評歐盟委員會主席雅克·代洛,引發外交大臣賀維(Richard Howe)辭職,導致保守黨內反戴卓爾聲音高漲,迫使她黯然下台。

1993年,馬卓安(John Major,梅傑)首相推動英國有條件地接受《馬城條約》(Maastricht Treaty,即《馬斯垂克條約》)時,保守黨內部再次出現分裂,戴卓爾夫人公開表示反對條約,一些疑歐主義最為強烈的保守黨黨員甚至決定脱黨,加入志在脱離歐洲的英國獨立黨(UKIP)。

08年後,伴隨着世界金融危機和歐洲債務危機的爆發,英國經濟不振,失業率增加,反移民思潮重新泛起。英國獨立黨因其「反歐洲、反移民」的立場趁勢崛起,先於2014年贏得歐洲議會選舉的24個席位,又在2015年英國大選時獲得400萬張選票,成了英國第三大黨。該黨的崛起對保守黨造成了巨大挑戰,不但分流了後者的傳統右翼票倉,還再次刺激了保守黨內疑歐派崛起,加劇了保守黨內部的分歧。

2011年10月24日,一些保守黨的後座議員(backbencher,黨內地位一般的普通議員)不理會首相卡梅倫(David Cameron,卡麥隆)反對,聯署要求舉行英國推出歐盟公投的議案,導致該議案順利進入議會表決程序。表決暴露了保守黨內部分歧。雖然自由民主黨和工黨議員在表決中站在了卡梅倫一邊,退出歐盟公投案以111票贊成、483票反對而被否決,但贊成票中保守黨議員竟佔81張。英國傳媒形容,這是保守黨對歐盟立場的最大叛變,比起前首相馬卓安1993年的遭遇更難堪。

英國首相卡梅倫參觀一家汽車製造商工廠。
保守黨內疑歐派崛起,加劇了保守黨內部的分歧。 圖為保守黨黨魁,英國首相卡梅倫參觀一家汽車製造商工廠。攝:Leon Neal - WPA Pool/Getty

保守黨的公開分歧,嚴重打擊卡梅倫的威信,也使英國和歐盟的關係持續惡化。2011年12月,卡梅倫否決了歐盟財政條約,使得英國與歐盟的衝突公開化,這被認為是英國的歐盟政策變化的重要轉折點。

2014年,以道格拉斯·卡斯維爾(Douglas Carswell)和馬克·萊克萊斯(Mark Reckless)為代表的疑歐派保守黨議員改投獨立黨。在這種情勢下,支持留歐的卡梅倫為了確保黨內穩定,挽回民眾支持,也開始打歐盟牌:一方面要求重新談判英國留在歐盟的條件,塑造本屆政府保護英國國家利益的形象,另一方面則允諾如果2015年保守黨獲得連任,將於2017年以前舉行退歐公投。保守黨在2015年大選宣傳冊中宣稱,卡梅倫政府史無前例地為英國納税人節省了185億英鎊的歐盟税款,頂住了布魯塞爾的壓力,堅持遠離歐債危機拯救計劃,還否決了一項可能損害英國利益的歐盟新條約。

總之,執政的保守黨基於勝選和化解內部矛盾等一系列考量,把歐盟置於英國利益的對立面,把退歐公投作為統合黨內和反制獨立黨崛起的手段。這些選舉壓力和黨內分歧,讓卡梅倫領導下的保守黨騎虎難下 ,不得不寄希望於全民退歐公投解決政治危機,這是此次公投出台的大背景。

退歐的核心問題:移民問題

2016年2月19日,卡梅倫首相和歐盟達成一系列協議,以緩解英國不滿,避免退歐。協議的核心有兩條:一是倫敦金融城獲得更寬鬆的監管條件;另一條是控制英國境內歐盟移民的福利。前者反映了英國金融產業界的呼聲,而後者更牽動大眾的神經,成為退歐公投辯論中的焦點。

實際上,英國退歐和留歐兩派,一直圍繞限制歐盟移民福利問題展開辯論,前者認為卡梅倫和歐盟的協議微不足道,後者則支持和歐盟妥協。近幾年歐盟經濟整體不景氣,大批歐盟移民──特別是東歐移民,藉助歐盟勞動力市場一體化規則湧入英國,引發英國民眾的焦慮和不安。根據 Ipos mori 網站的調查,移民是英國民眾關心的首要問題。另據牛津大學移民研究所的長時段研究,移民問題在英國引發的關注從2000年來便呈上升趨勢。

在這種情形下,控制移民成了英國政界的共識。就連近年來對歐盟持友好態度的工黨,也放棄原有立場,支持控制移民。移民幾乎在所有國家,都會成為本國中下層勞工階級遇到經濟困難時的發泄對象,英國也不例外。但英國的獨特之處是:不僅極右翼排外政黨反對歐盟移民,連保守黨政府和主流大眾媒體也不時應和。

比如《每日電信報》曾於2014年1月公開聲稱:英國必須改革它的社會保障系統的效率──因為英國納税人要窮其一生,慷慨地支持新移民的福利!這種觀點的箭靶,是那些和英國居民享受同等福利的歐盟移民。此類輿論不但推動卡梅倫和歐盟重新商談英國境內的歐盟移民問題,也為退歐支持者提供了論據。

保守黨為何順應媒體,將移民問題歸咎於「歐盟」?

誠然,歐盟移民在英國獲得工作權利和領取福利,是歐盟立法所規定的。但是人員的自由流動和商品的自由流動一樣,都是歐盟建設單一市場,完成經濟一體化進程的重要條件──而從戴卓爾夫人執政開始,英國在歐盟內部就是完全自由貿易的倡導者,反對任何保護主義和貿易壁壘。

保守黨人也清楚:向歐盟開放勞動力市場和商品市場,是英國打開歐盟市場的平等條件。但是在宣傳上,保守黨一般避談英國和歐盟協議的互惠原則,卻強調這些可能損害英國利益的制度,都是非民選的歐盟委員會制定的。事實上,歐盟委員會只是歐盟政策的行政機構,歐盟首腦會議(又稱歐盟峰會)才是歐盟政策的最高決策者。因此,歐盟政策根本上是包括英國在內的各成員國政治家制定的。

況且,把社會福利預算緊張歸咎於歐盟國家移民,也有失公平。自從本屆保守黨政府於2010年上台以來,財政大臣歐思邦(George Osborne,奧斯本)就推行嚴厲財政緊縮政策,大刀闊斧削減各項福利支出。所以英國福利問題,除了歐盟移民湧入引發的「僧多」,還有政府削減福利開支導致的「粥少」局面。

總之,保守黨政府出於民意和選舉考慮,跟隨大眾媒體聲音,有意無意將移民問題和福利問題的責任推卸給歐盟──這是反移民思潮演變為疑歐主義思潮的重要因素。其也導致2016年2月底英歐協議達成後,退歐民意仍居高不下。

「退歐」 的地理學:倫敦外的英格蘭

法國的歐盟問題專家,巴黎政治學院教授克里斯蒂安·樂凱思(Christian Lequesne)在「La Grande-Bretagne et la construction européenne」一文指出,英國媒體對歐洲的態度大致分為兩種:左派的《衞報》和《鏡報》以及較為嚴肅專業的《經濟學人》和《金融時報》贊成英國繼續留在歐盟,但是這些報紙的讀者並不佔多數;相反地,《泰晤士報》、《太陽報》、《每日電信報》,《每日郵報》表現出鮮明的反移民和疑歐立場,後一類報紙的讀者數量是前者的三倍之多。

在持有疑歐傾向的報紙上,法國德國等歐陸大國和歐盟,往往以負面形象出現。樂凱思注意到,這些暢銷報紙在指責歐洲時,更強調受害者是英格蘭人(English people)而非英國人(British people)。「英格蘭受害者」和「歐洲侵害者」說明反歐洲的民族主義思潮正在英格蘭興起。

2016年2月You gov的退歐民意調查發現英國各個地區對退歐的態度截然不同,證明了以上推論。在蘇格蘭、北愛爾蘭、大倫敦地區以及威爾士,留歐的呼聲佔據了主流。而大倫敦之外的英格蘭,卻更傾向於退歐。因此,英國退歐問題,實際上是大倫敦之外的英格蘭居民的訴求。

這種現象其實不難理解,倫敦之外的英格蘭,是80年代以來英國經濟社會改革最大的受害者,尤其是英格蘭中部和北部的傳統工業區。戴卓爾夫人時代的新自由主義改革,摧毀了當地的工會力量,削減了居民福利;繼任的馬卓安和貝理雅(Anthony Charles Lynton Blair,布萊爾)也放任產業向新興工業國轉移,當地居民的失業率和貧窮程度高於全國平均水平。他們因為擔心就業市場競爭的加劇和社會福利,對東歐移民的湧入尤其敏感。

相反,歷屆英國政府都致力於促進倫敦金融業的發展。今天的倫敦金融城,已經成為歐洲最重要的交易中心,和歐洲的經濟聯繫十分緊密,傾向於繼續留在歐盟以享受成員國身份優勢。2016年5月初倫敦市長選舉,工黨推出的南亞裔候選人薩迪克·汗(Sadiq Khan)擊敗保守黨候選人的一個重要原因,就是前者願意為了倫敦金融城的利益留在歐洲,而後者則主張退歐。

而英格蘭之外的其他地區,主流民意都主張繼續留在歐洲。威爾士長期從歐盟獲得補貼,蘇格蘭擁有北海石油的收入,北愛爾蘭則和愛爾蘭共和國存在廣泛緊密的聯繫。這些地區經濟社會發展的不同情況,是對歐盟態度不同的重要原因。

英格蘭的自我認同危機

僅用經濟危機解釋英格蘭的反歐情緒,仍是不充分的,英格蘭還面臨嚴重的自我認同危機。

英格蘭人的認同危機,簡而言之就是英格蘭人難以接受英格蘭政治地位下降,從而產生失落感和焦慮感。某種程度上,正是這種非理性的情感,驅使英格蘭的退歐支持者無視「退歐可能導致嚴重經濟損失」的警告,在2016年2月底歐盟作出經濟讓步後,仍堅持退出歐洲。

縱觀中世紀至今的英國歷史,英格蘭一直扮演英國的核心引擎角色。今日的英國版圖,正是歷任國王以英格蘭為基礎,通過武力征服和政治聯姻等手段,先後整合威爾士、愛爾蘭和蘇格蘭而形成的。從《大憲章》的簽訂到光榮革命的落幕,從殖民擴張到工業革命,英格蘭不僅在英國歷史上扮演關鍵角色,也是整個大英帝國的絕對核心。

在漫長的歷史進程中,英格蘭形成 「王在議會」的政治傳統;英格蘭人將英國議會的權威視為國家主權的化身。議會權威至上,成了英格蘭最重要的政治文化,也是英格蘭人政治身份認同的基石。然而,近年來英國內部和歐洲的政治變革,卻導致英國議會權力被削弱,衝擊英格蘭人的身份認同:

20世紀90年代末,貝理雅開始向地方轉移中央政府的部分權力,蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭先後了組建地方議會和地方政府。這個改革意義重大,意味着英國結束了數個世紀以來,以英格蘭為絕對中心的政治體制。儘管英國在法律上仍然維持單一制國家體制,但從其制度安排和隨後的改革方向看,英國已經成為一個特殊的聯邦制國家。這一改革為近年蘇格蘭獨立運動提供部分制度條件,同時卻使英格蘭人體會到被剝奪感。

權力轉移進程中,英格蘭人認為自己由「高高在上」變成「低人一等」──蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭,都有自己的地方議會和地方政府,唯有英格蘭沒有專門的地方議會和地方政府,須接受英國議會和政府的直接管轄。在改革前,以英格蘭議員為主體的英國議會,是整個英國甚至大英帝國的唯一權威;改革後,英國國會的部分立法卻只施行於英格蘭,對英格蘭以外的地區無效。英格蘭居民對蘇格蘭等地區的「特殊待遇」非常不滿,近年保守黨內已有部分政客要求立法,規定英格蘭專屬法律交由英格蘭籍議員表決。

同理,伴隨歐洲一體化進程的深入,原屬於英國國會的部分立法權,不可避免向歐盟轉移。在英格蘭民族主義者看來,歐盟立法高於英國國會立法,就是一種來自外部的剝奪。所以在主張英國退歐的論證中,經常出現對英國「議會主權」的擔憂和對「遠在布魯塞爾的歐盟官僚主義」的抗拒。

在英國,主張退歐者和主張留歐者,往往都同意英歐關係需要調整;兩者的分歧在於解決方案。前者認為只有收回所有讓渡給歐盟的主權,英國議會重新獲得立法領域的完全自由,英國的難題才可以徹底得到解決;後者則認為,只要修改不合理的條款即可。對歐盟立法權凌駕於英國國會之上的抗拒,和對歐盟移民湧入的擔憂混合在一起,讓英格蘭民族主義思潮通過懷疑歐洲來定義自身,走到了今天公投決定去留的一步。

(昭楊,法國高等社會科學研究院博士生)

英國脫歐 英國

2017 年 7 月,端傳媒啟動了對深度內容付費的會員機制。在此之前刊發的深度原創報導,都會免費開放,歡迎轉發,也期待你付費支持我們

如果你喜歡,就分享給更多人吧