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林瑋婷:司法改革,鄉民如何參與?

如果你問法律系學生,是否聽過全國司改會議,絕大多數都是搖搖頭。如果你問法律學者,回答可能是先點頭,再搖頭……


2016年蔡英文當選總統,她明確提到要舉行全國司改會議。對民間團體來說,這是個高度曝光自身主張,影響政府決策的政治機會。
林瑋婷:2016年蔡英文當選總統,她明確提到要舉行全國司改會議。對民間團體來說,這是個高度曝光自身主張,影響政府決策的政治機會。攝:Tyrone Siu/REUTERS

2015年8月25日,時為總統參選人的蔡英文,發表了她的司法改革政策談話。她承諾在當選總統之後,一定會召開「全國司法改革會議」(以下簡稱「全國司改會議」),廣納民意並親自領導司法改革。

2016年初,蔡英文順利當選,她是否會兌現召開「全國司改會議」的政策承諾?這是財團法人民間司法改革基金會(簡稱民間司改會)持續關注的重點。

類似場景曾經出現在90年代末期。那時民間司改會也持續要求李登輝總統,召開並親自主持全國司改會議。這個所謂的「全國司改會議」最後在1999年7月6日至8日間召開,雖非由李總統主持,但三天會議集結了125位院、部、審、檢、辯、學、中央民代、警界、民間團體等各界重要代表,作成32項司法改革議案的決議,留下兩本堪稱巨冊的會議紀錄。

然而,如果你問現在的法律系學生,是否聽過全國司改會議,絕大多數學生都是搖搖頭。如果你問一些法律學者,你得到的回答可能是先點頭,再搖頭:「那只是一場大拜拜而已,沒什麼實質意義」。

如果1999年的全國司改會議只是場大拜拜,為什麼2016年的今天還要再來一次?或是說,在2016年的現在,假使要再召開「全民司改會議」,作法上可以有怎麼的不同,而能更加有「實質意義」,讓司法變得更好?要釐清這點,我們得先回到90年代,了解那個時空背景下的全國司改會議,再回來看2016年民間司改會想推動的全國司改會議又是什麼。

1990年代台灣:「國是會議」作為改革濫觴

1990年代的台灣,政治制體上的威權逐漸消退,但是「黑金」(即黑道、金錢與政治的掛勾)興起,社會上有監督政府、盼望改革的氛圍。當時的司法十分不受人民信賴。

1995年時任國民黨秘書長的許水德,隨口一句「法院是國民黨開的」,道盡政治人物將干預司法視為理所當然的時代背景。部分法官檢察官涉嫌利用權位來貪瀆,面對升斗小民時又顯得高高在上,處理訴訟傲慢而草率,無視社會弱勢者的苦難,甚至毫不在意地顯露出歧視與偏見。這些情況存在已久,但1990年代大眾媒體的興起,各種民間團體的發聲,讓問題更明顯地被暴露,而這都一再引發民眾反感。

偏偏,官方的司法改革又是推拖牛步。1994年時任司法院院長的施啟揚召開了「司法改革委員會」,但除了開會,沒有太多具體表現,也沒有積極納入民間的聲音。一群改革派律師由於對官方進行司法改革感到失望,也認為改革運動必須從民間開始、由下而上,因此於1995年成立「民間司改會」。

要怎麼促成大刀闊斧的司法改革,又能納入民間聲音?在當時,一種可能作法就是召開「國是會議」模式的司法改革會議。

自1990年代起,「國是會議」被視為執政者廣納民意的重要機制。這種會議在不既有的政府體制,而是由執政者邀請各界人士,特別是民間、反對勢力這些難有參與既有政府決策者,一起來開數天的會議討論並作出決議。開完會後,會議決議的執行回歸原本的政府運作機制。

其中最典型的例子,就是野白合學運代表促請時任總統的李登輝召開,最後導致動員勘亂終止以及國會定期改選決議的那場。換個角度說,「國是會議」是上位執政者在面對體制內反改革力量時,挾外力施壓以取得施政正當性的一種政治作為;而對於一向難以進入政府決策機制內的民間或反對勢力,這也是讓自己主張高度曝光,進入政府決策的政治機會。

民間司改會的微妙角色

其實,民間司改會從1997年,就與律師公會全國聯合會、台北律師公會、法官協會、台灣法學會,共同拜會總統李登輝,希望總統李登輝親自召開「全國司改會議」。後來會拖到1999年,一來是因為李登輝沒有打算親自召開,而責請司法院來主辦。二來是關於會議人選,官方和幾個民間團體遲遲沒有達成共識——而民間司改會等團體,就從促成會議轉為抵制會議。

直到1999年李登輝任命翁岳生為新任司法院院長,才改變這樣的情形。翁岳生與法界的改革派較具有互信,提出的籌備會議參與人員,結構上民間過半,參與人員名單也較受改革派的認同。

民間司改會雖然不再抵制,但卻猶豫是否參與這場會議。首先,全國司改會議的召開者仍是司法院,而非總統,民間改會擔心會議無法協調整體政府資源,並可能遭受反彈。此外,民間司改會也認為:需要有一個民間團體,在會場外集結民間監督制衡的力量,同時又不參與會議,以免淪為替會議結論背書而難以施壓。因此民間司改會內部開會決定,雖然個別成員可以用不同身分參與「全國司改會議」,但是民間司改會本身則不派代表參與會議。

1999年6月7日,民間司改會與數個關心社會公平、弱勢族群的民間團體,共同恢復(註一)了「全民改革司法行動聯盟」。聯盟指出,從全國司改會議名單來看,法律人佔了八成以上,其餘一成為行政官僚,僅有一成非法律人是以所謂「社會賢達」的名義參與會議。一般民眾承受司法好壞的後果,但這場會議,並沒有以他們為主體——特別是弱勢。

1999年全國司改會議有何意義?

1999年7月8日全國司改會議落幕,三天的會議形成了一些重要的改革決議,例如:司法院審判機關化,以免司法行政對審判的干預;走向金字塔型訴訟制度,也就是藉由將第一審建立為堅實的事實審,限縮二審及三審的上訴範圍,以避免人民累訟。這場會議未能納進更多弱勢民眾聲音,許多重要改革議案受法務部阻擋而未通過,固然十分可惜,但是就事論事,這些會議結論對於司法改革的推進,也十分重要。

如同其他國是會議,全國司改會議只形成大方向的結論,結論的具體化與執行,仍回歸到既有政府體制內。但這產生了一個問題:官僚擬定出來的具體作法,可能又跟民間團體想的不同,導致民間團體又轉為抵制。

就以金字塔型訴訟結構的推動為例:官方推出「限制上訴」法案,以減少上級審負擔;但民間團體認為堅實的事實審尚未建立,冒然限縮上訴,會造成案件誤判民眾卻上訴無門,因此極力抗議並阻擋修法

總而言之,1999年的全國司改會議,可以視為體制內外改革者的裡應外合,藉由社會力的集結與展現,賦予體制內改革者更強的正當性,對抗體制內反改革者,將改革議程納入政府體系的運作中。不過,實際上能進入會議的聲音仍有限,這個有限性來自於實體會議參與人數的限制、會議天數的限制,也來自於這個會議欠缺明確機制,去蒐集並回應會議外的改革聲音。

2016年民間司改會的新嘗試:開源審議

2016年蔡英文當選總統,她明確提到要舉行全國司改會議。對民間團體來說,這是個高度曝光自身主張,影響政府決策的政治機會;但從過去經驗,這個政治機會的效果可能相當有限的。

不過2016年的社會情境已經和1999年有些不同。2016年的現在,網路成了許多人生活的一部分。而網路訊息傳遞的迅速、可能範圍之大,也非任何單一個人或國家容易一手掌握。隨著網路發展,出現了一種新的公共參與形式:將公共議題相關的資訊盡可能地在網路上公開,以形成監督與改革的力量。

隨著時代變遷,民間司改會也發生了轉變。近兩年,民間司改會納入一些資訊背景、非法律背景的成員,為民間司改會開啟了「開放資訊式」改革路線。相較於傳統的,著重於提出自身改革議程的倡議路線,開放資訊的路線,則更重視促成司法各方面的公開透明、政策的開放討論本身,而不預設政策討論的結果。

2016年民間司改會想嘗試「舊瓶裝新酒」。希望藉由再一次的全國司改會議,將「開源審議」的作法帶入官方的司法決策之中」。「開源審議」的作法分成三個階段:一、蒐集各界意見,了解大家認為司法有怎樣的問題。二、召開專家會議,釐清這些問題的背後成因為何,有沒有結構性的問題需要改變。三、針對這些結構性問題,評估有哪些制度上的解方。如果有多個解決方案,那麼就多案並陳,評估優缺。

這三階段過程必須盡可能公開透明,並且降低非法律專業者的參與門檻,也就是用字盡量易懂,並提供理解上必要的背景資訊。在整個過程中也要讓各界有表達不同意見的管道,若有不同意見就要盡量蒐集進來,列入討論並予以回應。

若推動這種作法,就不會像過去官方邀請幾百個人開幾天會議,決定司法改革大方向。而是需要官方老老實實地蒐集各界意見,進行各種調查研究,與民間共同討論司改政策及其執行細節,並視需要開多次會議。重點也不再是投票表決,而是清楚呈現各種論點、確認是否存在尚未考慮的盲點。最後會議結論可能沒有法律上的強制力,而是藉由呈現說理,讓社會大眾進行監督與公評,由此形成政策決定的壓力。

這個凝聚共識的模式,不同於過去全國司改會議的想像,也不為法界所熟悉,民間司改會為了推廣它,先架設了一個「全民司法改革運動」網站,蒐集各界對司法的意見,並盡量公開所有的意見處理、討論與回應。正是因為民間司改會重視公開透明,因此不採用司法院「意見信箱」(其處理與回應民眾意見的方式是個別而隱密)的作法,反而採用線上「討論區」形式,當中所有意見處理與回應都可受檢視,其他人也可以參與。

可能遭遇的困難

這個模式本身讓人期待,但是民間司改會要去推動,還要克服一些困難。最主要的困難就在於,民間司改會過去被認為是倡議團體,有自己的立場和主張,和檢、院、官方沒有太多互信和合作,這其實不利於各界合作,更不符合「中立平台」的形象。民間司改會在試辦這個模式時,如果欠缺不同意見者的參與,討論很可能會過於偏頗。此外,民間司改會到底能否能放下既有的組織立場,來呈現不同意見,也是重要而困難的問題,特別當意見涉及反人權的主張之時。

接下來,縱使這個模式受官方所採用,要良好運作,也有一些困難要克服。審議系統的良好運作,需要理想的溝通條件,例如大家真誠地希望彼此相互溝通理解,而不是利用各種話術角力。但是台灣法界與政治上的話語文化,總是少不了相互鬥爭或交易協商。如何從各種爾虞我詐的算計,轉為開誠佈公的討論,需要很多努力。

再來,這個模式要能形成政策決定的壓力,也有賴於台灣公民社會對於司法議題持續的關心與參與。目前政府或立法院的政策或立法,都很看所謂的「民意風向」。然而那些因一時重大案件的發生而出現的「民意風向」,往往混雜著害怕、恐懼、憤怒的各式情感抒發。而這些政策要求往往對於既有的司法問題欠缺了解,提出來的要求,也不見得能解決自己心中擔心的問題。這種情形若是持續,恐怕這個新模式也難以發揮作用。

最後,網路本身雖開啟了某些社會參與的可能,但也有某些門檻。因為習慣用網路來表達及討論的人,仍是相對少數、年輕的族群。特別是討論區如何使用──從註冊、找到自己有興趣的議題,到發言參與討論,每個步驟對於不熟悉網路討論的人來說,都是一道關卡。如何讓網路討論工具更友善,如何蒐集非網路世代的意見,並與網路討論串連整合,都是必須面對的課題。

說了那麼多的困難,其實是希望大家正視並一起解決它們。司法政策不應由少數政治或司法菁英所把持,開源審議開啟了新的可能。它需要更多人的投入,才能真正讓司法變成全民的。你,願意一起來加入這場「全民司法改革運動」嗎?

(林瑋婷,民間司改會執行秘書、台大社會學研究所碩士)

註一:「全民改革司法行動聯盟」於1997年10月1日成立,原本是為了凝聚社會對於司法改革的聲音以對官方施壓,促成合乎民間期待的全國司改會議。聯盟於1997年10月19日舉行了「為司法復活而走」的遊行,後來一度沉寂,直到全國司改會議的開會期間,為了監督此會議才又恢復。

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